【英文標(biāo)題】The Fundamental Principle for Public Information Communication through Media

　　【作者簡介】林愛珺，暨南大學(xué)新聞傳播學(xué)院教授，復(fù)旦大學(xué)新聞傳播與媒介化社會(huì)研究、國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地高級(jí)訪問學(xué)者，暨南大學(xué)新聞傳播學(xué)院，廣州　510632；孫姣姣，暨南大學(xué)新聞傳播學(xué)院08級(jí)研究生，暨南大學(xué)新聞傳播學(xué)院，廣州　510632

　　【內(nèi)容提要】我國信息公開條例只規(guī)定了政府信息公開應(yīng)遵循“公正、公平、便民”的原則，暫時(shí)回避了國際法上“公開為原則，不公開為例外”的基本原則。為完善我國信息公開制度，本文從政府義務(wù)相對方的角度提出并論證了媒介傳播公共信息以“自由傳播為原則，限制傳播為例外”作為基本原則的理論依據(jù)及其基本內(nèi)涵。確立此原則，能使媒介的發(fā)展更符合媒介運(yùn)作規(guī)律和民主化社會(huì)的要求，保證信息來源的多樣性，有效地促進(jìn)信息的自由流動(dòng)和有效整合。

　　【關(guān) 鍵 詞】信息公開 媒介傳播 公共信息 媒介權(quán)利

　　世界上實(shí)行信息公開制度的國家，幾乎都把以“公開為原則，不公開為例外”作為信息公開的基本原則，規(guī)定政府信息原則上應(yīng)當(dāng)公開，以列舉的方式明確界定不予公開的信息的范圍。這樣做的根本目的，在于避免政府在信息公開中濫用權(quán)力規(guī)避公開義務(wù)。

　　《中華人民共和國政府信息公開條例》第五條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則”；第六條明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會(huì)穩(wěn)定、擾亂社會(huì)管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布準(zhǔn)確的政府信息予以澄清”；第十五條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開的政府信息，通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開?！边@些規(guī)定雖然對政府“公正、便民、及時(shí)、準(zhǔn)確、主動(dòng)”公開信息作出了義務(wù)性的規(guī)定，但遺憾的是，它離“公開為原則，不公開為例外”的國際慣例仍有相當(dāng)?shù)木嚯x。好在這只是一部國務(wù)院頒布的法律位階較低的行政法規(guī)，我們有理由相信，及至政府信息公開制度的逐步健全、作為基本法律的《信息公開法》頒布之時(shí)，“公開為原則，不公開為例外”也會(huì)成為我國政府信息公開的一項(xiàng)基本原則。

　　盡管如此，“公開為原則，不公開為例外”只是從政府義務(wù)的角度對政府公開信息提出的基本原則，筆者認(rèn)為，從公眾和媒體權(quán)利的角度，也應(yīng)有相應(yīng)的公共信息傳播原則。據(jù)此，我們提出了“自由傳播為原則，以限制傳播為例外”的基本原則，以切實(shí)保障公眾的知情權(quán)，滿足公眾對各方面信息的需求。該原則的基本涵義是：除法律禁止傳播的信息外，媒介對所有信息都可以自由傳播，其傳播行為受法律保護(hù)，不受任何政府機(jī)關(guān)和政黨、組織、個(gè)人的非法干涉。

　　“自由傳播為原則，限制傳播為例外”的理論基礎(chǔ)

　　(一)“自由傳播為原則，限制傳播為例外”符合現(xiàn)代法制精神

　　現(xiàn)代法制理論認(rèn)為，公法領(lǐng)域“法無授權(quán)不可為”，私法領(lǐng)域“法不禁止皆可為”。意思是：政府的公權(quán)力都必須有法律的明確授權(quán)，如果法律沒有明確規(guī)定將某一權(quán)力授予某一政府機(jī)關(guān)，政府不能行使該權(quán)力；在民事權(quán)利的行使上，只要不違反法律的禁止性規(guī)定，公民可以依自己的意愿自由行使該權(quán)利或不行使該權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得非法干預(yù)。傳播者與受眾是平等的民事主體，它們的關(guān)系屬于私法調(diào)整的范疇，“法不禁止皆可為”。只要法律對傳播行為沒有禁止性規(guī)定，媒介主體的傳播行為就是合法的，就應(yīng)受到法律的保護(hù)。

　　《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條規(guī)定，公眾有權(quán)依法獲知除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私以外的政府信息，并要求行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開符合下列基本要求的政府信息：(一)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；(二)需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；(三)反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；(四)其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。這一規(guī)定，擴(kuò)大了媒介對政務(wù)信息的報(bào)道范圍，也是從法律制度上對公民知情權(quán)和媒介傳播權(quán)的確認(rèn)和保障。

　　(二)“自由傳播為原則，限制傳播為例外”是對公民表達(dá)自由的確認(rèn)

　　表達(dá)自由作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，早在1789年的法國《人權(quán)與公民權(quán)利宣言》中就有所規(guī)定，到了20世紀(jì)就更加明確了。1948年《世界人權(quán)宣言》第十九條規(guī)定“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由，此權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由”。1966年的《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第十九條進(jìn)一步規(guī)定了表達(dá)自由的具體范圍及其限制，即人人有自由發(fā)表意見的權(quán)利，此項(xiàng)權(quán)利包括尋求、接受和傳播各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術(shù)形式的或通過他所選擇的任何其他的媒介。表達(dá)自由作為一項(xiàng)基本權(quán)利在各國憲法也有體現(xiàn)，其中，最具代表性的是美國的憲法第一修正案：“國會(huì)不得制定法律，確立某種宗教信仰，或者禁止信仰的自由；或者剝奪言論、新聞出版的自由；或者剝奪人民和平集會(huì)的權(quán)利?！逼渌Ｕ系谋磉_(dá)自由包括兩個(gè)重要的方面，即言論自由和新聞出版自由，二者亦可以理解為是對自由傳播權(quán)利的解釋。

　　我國《憲法》第三十五條規(guī)定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由?！钡谒氖粭l規(guī)定公民對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員有批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉的權(quán)利，①第四十七條規(guī)定公民還享有進(jìn)行科學(xué)研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由。②而公民的自由表達(dá)活動(dòng)最核心的部分，就是公民利用新聞、出版、廣播、電視和互聯(lián)網(wǎng)等各種方式進(jìn)行的傳播活動(dòng)。因此，以上關(guān)于公民表達(dá)權(quán)的法律規(guī)定實(shí)際上也是媒介自由傳播權(quán)利的法律保障。

　　(三)“自由傳播為原則，限制傳播為例外”符合信息傳播規(guī)律和媒介邏輯

　　根據(jù)香農(nóng)(Claude E. Shannon)的信息論，③信息是能夠用來消除或減少不確定性的東西，信息不完全和信息不對稱必然導(dǎo)致認(rèn)知錯(cuò)誤與決策風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的核心在于信息的不確定性(uncertainty)，不確定性的實(shí)質(zhì)就是一種信息不完全的狀態(tài)。香農(nóng)的理論關(guān)注信息傳播的過程，這為法律介入信息問題找到了恰當(dāng)?shù)闹埸c(diǎn)。信息權(quán)利所關(guān)注的信息是能夠借助現(xiàn)有媒介傳播的信息，不是所有信息；是圍繞信息傳播的過程產(chǎn)生的利益關(guān)系和矛盾，而不是所有與信息有關(guān)的問題。如果信息增加，不確定性就會(huì)減少，風(fēng)險(xiǎn)程度也就相應(yīng)降低。媒介作為社會(huì)的守望者和公共信息傳播者，應(yīng)該在各方面為公眾消除或減少信息的不確定性，幫助公眾降低決策的風(fēng)險(xiǎn)。

　　媒介發(fā)展的價(jià)值取向，與“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀是一致的；媒介邏輯和發(fā)展模式，與社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)是相同的，都是為了實(shí)現(xiàn)人的全面而自由的發(fā)展。所以，“以人為本”的媒介發(fā)展觀，與受眾的核心利益也是一致的。受眾既是信息傳播的終端，也是媒介產(chǎn)品的消費(fèi)者，更是媒介活動(dòng)的參加者，甚至可以說是媒介發(fā)展的原始動(dòng)力和最終歸宿。因此，在媒介傳播中，媒介與受眾都是參與者，也是受益者，理想的媒介傳播就是要實(shí)現(xiàn)媒介與受眾的“雙贏”。