【作者簡(jiǎn)介】周慶山，北京大學(xué)信息管理系；李彥篁，北京大學(xué)信息管理系

　　【內(nèi)容提要】?jī)?nèi)容規(guī)制是信息傳播規(guī)制政策中的重要內(nèi)容。新媒體傳播時(shí)代要求內(nèi)容規(guī)制，美國(guó)、歐盟、英國(guó)、德國(guó)的案例表明，內(nèi)容規(guī)制政策將向共管制度發(fā)展，且政府應(yīng)謹(jǐn)慎介入。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的媒介政策的內(nèi)容規(guī)制的發(fā)展具備逐步貼近民意和差異性規(guī)制的特征，認(rèn)為規(guī)制應(yīng)重視與外界溝通，未來(lái)向共管方向邁進(jìn)。

　　【關(guān) 鍵 詞】?jī)?nèi)容規(guī)制；傳播政策；共管機(jī)制；歐美

　　規(guī)制理論(regulation theories)甚多，皆涉及“政府介入”之概念。政府“態(tài)度”的差別，導(dǎo)致介入的過(guò)程中互動(dòng)或管理產(chǎn)業(yè)的方式、作為、效果等差異顯著。本文嘗試著從內(nèi)容規(guī)制的理論和實(shí)踐來(lái)探討歐美各國(guó)的傳播規(guī)制政策，希望能對(duì)數(shù)字時(shí)代的傳播政策有所啟示。

　　一、內(nèi)容規(guī)制

　　(一)內(nèi)容規(guī)制的緣起：內(nèi)容產(chǎn)業(yè)

　　文化或內(nèi)容產(chǎn)業(yè)在當(dāng)今全球化時(shí)代往往被看成國(guó)家的“軟實(shí)力”(soft power)，除美國(guó)外，歐盟、韓國(guó)等現(xiàn)今文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的國(guó)家或地區(qū)，對(duì)內(nèi)輔導(dǎo)鼓勵(lì)內(nèi)容產(chǎn)業(yè)不遺余力，對(duì)外更是大力推動(dòng)發(fā)展。歐盟因?yàn)橹匾曃幕膫鹘y(tǒng)，對(duì)內(nèi)容、文化產(chǎn)出一直都高度關(guān)注，內(nèi)容產(chǎn)業(yè)、新媒體與數(shù)字傳播發(fā)展的結(jié)合更是不落人后。韓國(guó)則因?yàn)橄朐趪?guó)際上建立文化產(chǎn)業(yè)品牌，國(guó)家也全力發(fā)展內(nèi)容產(chǎn)業(yè)。各國(guó)政府一方面鼓勵(lì)內(nèi)容發(fā)展，但另一方面又對(duì)新媒體所建構(gòu)的數(shù)字傳播如網(wǎng)上引發(fā)的種種爭(zhēng)議常常束手無(wú)策，研究?jī)?nèi)容規(guī)制就顯得尤為重要，并由于這些新現(xiàn)象，研究較過(guò)去更為復(fù)雜也更具挑戰(zhàn)。

　　英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》專欄作家?jiàn)W立佛·貝克漢(Oliver Burkeman)表示：近年來(lái)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的許多爭(zhēng)議紛紛占據(jù)新聞版面，這些爭(zhēng)論包括部分國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)防火墻、維基解密、知識(shí)產(chǎn)權(quán)與隱私權(quán)問(wèn)題、英國(guó)政府打算擴(kuò)大偵查電子郵件的權(quán)限、Facebook與隱私問(wèn)題、色情與恐怖活動(dòng)、還有電腦黑客組織Anonymous和LulzSec等的網(wǎng)絡(luò)攻擊事件，這些問(wèn)題其實(shí)都可歸根于一個(gè)基本問(wèn)題，即互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)究竟應(yīng)該是一個(gè)“開放”場(chǎng)域，一個(gè)充滿無(wú)拘無(wú)束言論、個(gè)人組合與眾多混亂之處；還是應(yīng)該維持“封閉”和受管制的狀態(tài)，隸屬現(xiàn)行政治、管制和法律的管轄架構(gòu)之下[1]？

　　20世紀(jì)就傳播而言是所謂的大眾媒介世紀(jì)，內(nèi)容產(chǎn)制大都以“大眾”為主要思維，因?yàn)樵诠I(yè)社會(huì)的大眾媒介往往組織較大，并由專業(yè)工作者或從業(yè)人員來(lái)進(jìn)行產(chǎn)制流程的控管，因此規(guī)制者只要將媒體組織與專業(yè)者管好，問(wèn)題就大多在可控制的范圍內(nèi)。而21世紀(jì)，人們所面臨的是新媒體時(shí)代的媒介組織，專業(yè)工作者所謂的專業(yè)也需要重新定義，使用者同時(shí)也是內(nèi)容提供人，因此內(nèi)容產(chǎn)業(yè)就成為本世紀(jì)一個(gè)嶄新卻又包含傳統(tǒng)行業(yè)的混合概念。

　　(二)新世紀(jì)的內(nèi)容規(guī)制

　　既然21世紀(jì)內(nèi)容的生產(chǎn)與過(guò)去不同，如何管理就成為新的課題。歐盟采用“線性”與“非線性”來(lái)區(qū)分所謂的“舊”與“新”媒體，線性服務(wù)系指依固定節(jié)目表播放之服務(wù)，如電視和廣播；非線性服務(wù)則指用戶可從媒體服務(wù)業(yè)者所提供的節(jié)目中，選擇欲接收的特定節(jié)目及決定何時(shí)接收之隨選影音媒體服務(wù)，此分類是目前一般最被人接受的一種區(qū)分方式。總體來(lái)講，傳統(tǒng)媒介的管制較嚴(yán)，而新興媒體屬低度管制為各國(guó)較常采用的政策。在規(guī)制法規(guī)方面，有傳統(tǒng)的民、刑法，也有一般的廣播電視法、電信法等；此外，學(xué)者江耀國(guó)等認(rèn)為從言論實(shí)踐的角度，政府管制言論傳播空間多寡，與其所采取的管制手段屬于“針對(duì)言論內(nèi)容的管制(content-based regulation)”或是“內(nèi)容中立的管制(content-neutral regulation)”而有所差異。

　　其次，在整理美國(guó)、歐盟、英國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)內(nèi)容規(guī)制措施時(shí)，發(fā)現(xiàn)其目標(biāo)均包括：一是管制不適當(dāng)?shù)拿襟w內(nèi)容(bad content)，如美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)擁有權(quán)力確保廣播電視業(yè)者必須服務(wù)于“公共利益、便利性和必要性”，這一權(quán)力被其作為一種可以對(duì)廣播電視業(yè)者強(qiáng)制實(shí)施各種節(jié)目規(guī)定的依據(jù)[2]。二是為了促進(jìn)言論內(nèi)容多元性所做之管制[3]。在討論公共利益與內(nèi)容規(guī)約時(shí)，規(guī)約一方面是對(duì)負(fù)面內(nèi)容的限制，另一方面則鼓勵(lì)或強(qiáng)制某些形態(tài)內(nèi)容的播出時(shí)間。1996年，在聯(lián)邦通信委員會(huì)正式制定的相關(guān)規(guī)則中要求，所有的商業(yè)電視臺(tái)每周至少提供3小時(shí)定期預(yù)定好的節(jié)目，以滿足兒童的教育需求和信息需求。根據(jù)制定的規(guī)則，每家電臺(tái)都應(yīng)在早上七點(diǎn)到晚上十點(diǎn)的這段時(shí)間內(nèi)，播放一個(gè)特定的兒童節(jié)目，每集播出時(shí)間至少為30分鐘。兒童節(jié)目不應(yīng)該被其他節(jié)目所取代[4]。

　　二、歐美各國(guó)的內(nèi)容規(guī)制

　　歐盟政府2007年推出的《視聽媒體服務(wù)指令》或許未必理想，但畢竟在數(shù)字融合的前提下往前邁了一步，各國(guó)也依循著該原則來(lái)修改國(guó)內(nèi)法令進(jìn)行管理，并建立起“共同管制”的機(jī)制?，F(xiàn)行僅對(duì)廣播電視嚴(yán)格管控、對(duì)于網(wǎng)絡(luò)世界相對(duì)不予管制的二分法，在數(shù)字融合之趨勢(shì)下確實(shí)面臨挑戰(zhàn)；多元網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，如：廣播電視、IPTV(網(wǎng)絡(luò)電視)、移動(dòng)電視、手機(jī)電視、WebTV(環(huán)球網(wǎng)電視)、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等的內(nèi)容管理，需要建立起一套有體系的管理思維及法律架構(gòu)。目前，各發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)上述多元平臺(tái)的內(nèi)容規(guī)制見(jiàn)表1。

　　(一)共管機(jī)制

　　英國(guó)對(duì)于廣播電視的規(guī)約一向最為完整，依循公共廣播電視的公共服務(wù)精神，其國(guó)內(nèi)產(chǎn)制的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)內(nèi)容更成功外銷于世界，如《哈利·波特》系列電影等是既叫好又叫座的成功范例。至于對(duì)新興視訊的規(guī)制，英國(guó)基本上遵守歐盟《視聽媒體服務(wù)無(wú)國(guó)界指令》(Audiovisual Media Services Without Frontiers Directive，AVMSD①)所規(guī)定的規(guī)制架構(gòu)，在廣播電視沿襲過(guò)去的規(guī)制強(qiáng)度外，對(duì)于新媒體平臺(tái)則采取較寬松的規(guī)制態(tài)度。如VOD視頻點(diǎn)播服務(wù)被定調(diào)為通過(guò)共同管制的方式，指定民間團(tuán)體為第一線執(zhí)法機(jī)制，接受民眾提出有關(guān)內(nèi)容的申訴案件，而由英國(guó)的傳媒獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)(Office of Communications，Ofcom)擔(dān)任個(gè)案強(qiáng)制處分的裁決者。另外，對(duì)于更具彈性與創(chuàng)新的視聽服務(wù)，例如：移動(dòng)電視、WebTV、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容等，除采取政府和民間組織機(jī)構(gòu)共同管制的方式外，也將業(yè)者間的自律措施納為主要的管制規(guī)范。

　　目前，英國(guó)政府在內(nèi)容規(guī)制上重要的核心主要有三項(xiàng)：一是為控制有害的內(nèi)容，以維護(hù)新聞與時(shí)事的正確性與公正性；二是追求節(jié)目?jī)?yōu)質(zhì)性，以增加種族認(rèn)同及節(jié)目多元性等；三是發(fā)展數(shù)字化，讓民眾因頻道的增加而有更多的選擇性，并且再輔以“三層管制結(jié)構(gòu)”使得英國(guó)媒體得以有一個(gè)具有彈性、一致性與公眾性的媒體環(huán)境。

　　在共管機(jī)制方面，英國(guó)的制度最令人所稱道，不但在法條中清楚呈現(xiàn)，而公民團(tuán)體的參與也有明確規(guī)定。Ofcom執(zhí)行長(zhǎng)Ed Richards于2012年1月25日表示：視聽大眾對(duì)于線性廣播電視的規(guī)制仍持高度期待，而對(duì)于隨選視聽服務(wù)，他們需要更多的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。

　　由上述發(fā)達(dá)國(guó)家的例子可以看出，在內(nèi)容規(guī)制方面越來(lái)越有朝向“共管機(jī)制”的趨勢(shì)，特別在一個(gè)數(shù)字融合的時(shí)代，即使各國(guó)均有獨(dú)立機(jī)關(guān)對(duì)通訊傳播產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制，但畢竟科技進(jìn)步日新月異，完全依賴政府行政體系可能耗費(fèi)甚巨，并且在時(shí)效性和閱聽眾的回應(yīng)性方面較弱，因此，未來(lái)各國(guó)的共管制度將會(huì)得到長(zhǎng)足的發(fā)展。