1928年“東北易幟”以后，國(guó)民黨政府在形式上統(tǒng)一了全國(guó)。政治上，打出國(guó)父孫中山的“訓(xùn)政”旗號(hào)，打算“以黨治國(guó)”。思想上，以“三民主義”為尊，在群眾里致力發(fā)展組織，不允許其它黨派的合法存在，并要求國(guó)民必須服從國(guó)民黨的領(lǐng)導(dǎo)。在訓(xùn)政體制下，國(guó)民黨確立了一黨專(zhuān)制制度，并逐漸向蔣介石的個(gè)人獨(dú)裁演變，從而形成高度集權(quán)局面。在黨治、人治和法治虛位的情況下，國(guó)民黨執(zhí)政時(shí)期形成了新聞統(tǒng)制制度。

　　大陸時(shí)期國(guó)民黨的基本政策經(jīng)歷了這樣的發(fā)展過(guò)程：一是所謂“黃金十年”（1927-1937），主抓國(guó)家建設(shè)、從對(duì)日妥協(xié)到抵抗日寇、從全力剿共到聯(lián)共抗日；二是戰(zhàn)時(shí)（1937-1945），此期國(guó)共合作、團(tuán)結(jié)抗日；三是戰(zhàn)后（1945-1949），國(guó)民黨重整版圖、反共內(nèi)戰(zhàn)。隨著國(guó)民黨在不同時(shí)期基本政策的轉(zhuǎn)變，國(guó)民黨的新聞傳播制度為宣傳和貫徹基本政策服務(wù)也相應(yīng)改變，但總體來(lái)說(shuō)實(shí)行的是新聞統(tǒng)制制度，即實(shí)施新聞與輿論的控制，傳播三民主義的意識(shí)形態(tài)，以形成黨國(guó)意識(shí)形態(tài)的傳播以及對(duì)國(guó)家想象的建構(gòu)。

　　一、黨治下的新聞傳播制度

　　（一）作為一種政體的國(guó)民黨黨國(guó)體制

　　國(guó)民黨黨國(guó)體制是由黨掌握國(guó)家政權(quán)，決定國(guó)家權(quán)力的組織，確立國(guó)家的基本制度，支配國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的政體。在法律對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位有規(guī)定的情況下，黨是國(guó)家中最重要的一部分；在缺乏法律明確規(guī)定的情況下，黨則在國(guó)家之上。孫中山稱(chēng)之為“黨在國(guó)上”，[1]即黨在政府之上。

　　主權(quán)在黨意味著黨國(guó)體制中，權(quán)力是一元的。只有一個(gè)唯一的執(zhí)政黨，公共權(quán)力被國(guó)民黨壟斷，不允許其它黨派合法存在?！皣?guó)民黨以黨治國(guó)，從‘黨外無(wú)黨’與‘黨內(nèi)無(wú)派’的原則上，表現(xiàn)出來(lái)他的權(quán)力的單一性，這是人人承認(rèn)的?！h的分部雖然不止一個(gè)，而最高的黨部只有一個(gè)；行使權(quán)力的機(jī)關(guān)雖然不止一個(gè)，而權(quán)力的最后來(lái)源卻只有一個(gè)。故國(guó)民黨所有的權(quán)力，并不是一部分的權(quán)力，而是整個(gè)的權(quán)力。他的權(quán)力有最高無(wú)上，絕對(duì)無(wú)限，獨(dú)立而無(wú)牽制，惟一而不可分的性質(zhì)，也是人人承認(rèn)的。所謂一黨專(zhuān)政，所謂民主集中制，都是從這個(gè)原則演繹出來(lái)的結(jié)果。” [2]黨治就是一黨政治，“就是一個(gè)國(guó)家只有一個(gè)政黨來(lái)管理政治。”[3]中國(guó)的國(guó)民黨黨治，黨產(chǎn)生政府，黨即政府，政府即黨?！叭裰髁x政治的意義即是黨治的意義：總理所說(shuō)的政治意思即是黨治?！?[4]即使是后來(lái)迫于形勢(shì)，國(guó)民黨在事實(shí)上承認(rèn)了其它黨的存在，但其它黨仍然無(wú)權(quán)和國(guó)民黨競(jìng)爭(zhēng)政權(quán)。

　　黨國(guó)的合法性賦予一種意識(shí)形態(tài)以真理性，并在此基礎(chǔ)上改造社會(huì)，由此黨義在法律上具有至上性，國(guó)民黨宣稱(chēng)：“本黨之主義即為全體人民要求之主義，本黨之政策即為救國(guó)之不二政策，中國(guó)國(guó)民黨即為中國(guó)全體民眾之政黨?！盵5]三民主義是國(guó)民黨的黨義，國(guó)民黨的黨義不僅寫(xiě)在《國(guó)民黨總章》中，而且寫(xiě)在國(guó)家根本法中，《訓(xùn)政時(shí)期約法》序言即聲明“國(guó)民政府本革命之三民主義、五權(quán)憲法，以建設(shè)中華民國(guó)”，明確將國(guó)民黨的黨義作為國(guó)家政治的最高原則。國(guó)民黨的黨義在法律文件中被賦予至高無(wú)上的地位。黨義成為判斷法律有效性的標(biāo)準(zhǔn)，黨義具有普遍的法律效力。

　　國(guó)民黨強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)宣傳，重心在三民主義的重新詮釋及以黨治國(guó)理論的構(gòu)建。大體而言，九一八事變前，意識(shí)形態(tài)由胡漢民主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)以黨治國(guó)的制度安排，主張按照法制程序運(yùn)作黨國(guó)權(quán)力。之后，蔣介石主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)，不再?gòu)?qiáng)調(diào)制度安排，而是導(dǎo)向個(gè)人集權(quán)理念的構(gòu)建與宣傳。蔣介石擔(dān)任國(guó)民黨總裁后，個(gè)人集權(quán)制確立，國(guó)民黨意識(shí)形態(tài)更充滿(mǎn)對(duì)蔣氏的神化與崇拜，但卻與抗戰(zhàn)及戰(zhàn)后逐漸增長(zhǎng)的民主政治文化相悖。國(guó)民黨一黨專(zhuān)政和蔣介石個(gè)人集權(quán)的意識(shí)形態(tài)遭到各民主黨派、知識(shí)精英，以及廣大民眾的普遍反感與唾棄，三民主義也因國(guó)民黨的閹割和扭曲喪失了民主的精髓。

　　（二）服膺黨國(guó)體制的新聞統(tǒng)制制度

　　國(guó)民黨的新聞機(jī)構(gòu)理所當(dāng)然成為“黨的喉舌”以宣傳黨義，是國(guó)民黨進(jìn)行黨化教育的工具。在新聞報(bào)道和宣傳內(nèi)容上，“黨義是我們檢查一切的總標(biāo)準(zhǔn)?！盵6]條例規(guī)定黨報(bào)的各個(gè)部分都必須以“本黨主義及政策為最高原則”，用三民主義作為唯一的思想鉗制工具，并作為判斷其它政黨及人民思想言論正確與否的標(biāo)準(zhǔn)；言論方面要解釋黨的政綱政策，并以“一貫之精神”分析各種實(shí)際問(wèn)題；新聞方面“要利用實(shí)施闡揚(yáng)本黨主義及政策”；副刊則要“盡量利用理論的、事實(shí)的、藝術(shù)的方法宣傳本黨主義及政策”，“辟除糾正一切反動(dòng)的、謬誤的主義及其政策”；在宣傳紀(jì)律上，規(guī)定“各黨報(bào)需絕對(duì)站在本黨的立場(chǎng)上，不得有違背本黨主義、政策、章程、宣言及決議之處；各黨報(bào)需完全服從所屬各級(jí)黨部之命令，不得為一人或一派所利用；各黨報(bào)對(duì)于各級(jí)黨部及政府送往發(fā)表之文件，需盡先發(fā)表，不得遲延或拒絕；各黨報(bào)對(duì)于本黨應(yīng)守秘密之事件絕對(duì)不發(fā)表”，若違反這些紀(jì)律，將分別予以警告、撤換負(fù)責(zé)人直至改組編輯部。[7]

　　在權(quán)力一元的極權(quán)體制下，新聞傳播業(yè)受制于黨權(quán)，施行所謂的新聞一元主義。訓(xùn)政時(shí)期，黨國(guó)之間界限難定，不管黨營(yíng)非黨營(yíng)，全國(guó)新聞事業(yè)的相關(guān)業(yè)務(wù)都由國(guó)民黨中央宣傳部負(fù)責(zé)掌管。戰(zhàn)前國(guó)民黨中央宣傳部不僅是黨的最高新聞決策機(jī)關(guān)，也是掌管全國(guó)新聞事業(yè)的中心?？箲?zhàn)爆發(fā)后，新聞管理機(jī)構(gòu)則分為戰(zhàn)時(shí)新聞檢查局、圖書(shū)雜志審查委員會(huì)、中央宣傳部三個(gè)系統(tǒng)。國(guó)民黨主要透過(guò)中央宣傳部管理旗下的黨營(yíng)新聞機(jī)構(gòu)，通過(guò)電臺(tái)發(fā)拍關(guān)于宣傳的各種指示，及對(duì)重大事件的新聞處理和言論尺度，有時(shí)甚至還發(fā)拍社論。雖然戰(zhàn)后行政院成立了新聞局，以求黨、政新聞主管機(jī)關(guān)的分離，但這種配合憲政體制的宣傳部改隸問(wèn)題最終流于形式，對(duì)內(nèi)的新聞宣傳仍掌握在國(guó)民黨中央宣傳部手中。此外，中央宣傳部與各黨營(yíng)機(jī)構(gòu)也有著較深的淵源，《中央日?qǐng)?bào)》最早的三任社長(zhǎng)即由中宣部長(zhǎng)兼任，中央社的前身是中宣部的新聞科，因?yàn)檫@樣的聯(lián)系，這些黨營(yíng)新聞機(jī)關(guān)極易受到中央宣傳部的影響。

　　新聞統(tǒng)制制度是黨國(guó)體制下的必然產(chǎn)物。為確定政黨的合法性地位，國(guó)民黨重視社會(huì)控制，排斥異己思想。早在南京國(guó)民政府建立之初，國(guó)民黨當(dāng)局就在上海、南京等地實(shí)施新聞檢查，后來(lái)又一再以“戒嚴(yán)期間”、“討逆期間”為由在各地厲行新聞檢查。到1934年，國(guó)民黨公開(kāi)在上海、南京、北平、天津、漢口等地設(shè)立新聞檢查機(jī)構(gòu)，使新聞檢查公開(kāi)化、制度化。張季鸞曾批評(píng)當(dāng)局完全不了解保障言論自由為各級(jí)政府本身固有責(zé)任，反而“以嚴(yán)重取締為當(dāng)然，以緩和對(duì)待為寬大”，以至于抹煞了報(bào)界合法的生存空間。更等而下之的，則濫用權(quán)限，憑一己的喜怒檢查新聞。[8]與新聞檢查制度并行的是嚴(yán)厲的圖書(shū)雜志審查制度，各地新聞機(jī)構(gòu)須向各級(jí)黨部宣傳部備案送檢。由于新聞檢查和圖書(shū)檢查的開(kāi)展，國(guó)民黨各級(jí)新聞檢查機(jī)關(guān)和郵政部門(mén)業(yè)務(wù)繁忙。新聞統(tǒng)制制度通過(guò)國(guó)民黨的新聞機(jī)構(gòu)得以落實(shí)，在戰(zhàn)時(shí)新聞發(fā)布權(quán)在中央社控制之中，就連各民營(yíng)報(bào)刊內(nèi)容也都大同小異，形成官方新聞獨(dú)霸之勢(shì)。

　　新聞統(tǒng)制制度的實(shí)施，為宣傳國(guó)民黨中央和國(guó)民政府的政策綱領(lǐng)、統(tǒng)合思想文化界起到了極大的推動(dòng)作用。站在管理者的角度葉楚傖說(shuō)：“在新聞界方面怕干涉，而在本黨管理新聞事業(yè)的同志方面，怕出亂子，因此彼此之間麻煩而不痛快的心理避免不了?！矣X(jué)得應(yīng)該使各報(bào)的編輯人有明了不能登載的理由的必要?！盵9]掌管?chē)?guó)民黨新聞事業(yè)的頭號(hào)人物陳布雷則對(duì)新聞檢查者提出這樣審慎的建議：“愿行法之人顧大體而略小節(jié)，諳法意而少運(yùn)用。……故除誠(chéng)心反動(dòng)之宣傳品外，對(duì)于一般，與其嚴(yán)毋寧恕，必使輿論出版界有發(fā)乎愛(ài)黨國(guó)之真誠(chéng)而自知審慎，然后可達(dá)所期之目的，萬(wàn)不可打草驚蛇，反致顧此失彼?！盵10]新聞統(tǒng)制制度的實(shí)施，引起了民營(yíng)報(bào)刊和其它一切宣傳非三民主義思想報(bào)刊的反感，使得國(guó)民黨樹(shù)敵過(guò)多，當(dāng)政治斗爭(zhēng)日趨激烈和國(guó)內(nèi)局勢(shì)緊張之時(shí)，國(guó)民黨及國(guó)民黨系的報(bào)刊顯得更加孤立無(wú)援、危機(jī)重重。

　?。ㄈ闹醒肱c地方關(guān)系來(lái)看新聞傳播制度

　　國(guó)民黨的黨國(guó)體制在中央地方關(guān)系上實(shí)行權(quán)力統(tǒng)一原則。中央通過(guò)政黨和政府兩種渠道對(duì)地方進(jìn)行控制。政府控制是政府體系內(nèi)的中央政府對(duì)地方政府的控制，政黨控制則是黨中央通過(guò)地方黨組織控制地方政府。政黨控制體現(xiàn)在地方黨政關(guān)系中，最初是直接黨治，訓(xùn)政前期“凡各級(jí)黨部對(duì)同級(jí)政府之用人、行政、司法及其它舉措，有認(rèn)為不合時(shí)，應(yīng)報(bào)告上級(jí)黨部，由上級(jí)黨部咨其上級(jí)政府處理?！盵11]即地方黨部不能直接干涉地方行政，中央黨部也不能直接干預(yù)地方行政。黨對(duì)政府沒(méi)有直接干預(yù)的權(quán)利，中央對(duì)地方的控制必然主要是政府體系內(nèi)的控制，黨對(duì)地方政府的控制在一定程度上存在，但居于次要地位。

　　就拿黨中央對(duì)黨營(yíng)新聞機(jī)構(gòu)的管理說(shuō)，黨報(bào)接受黨中央的指揮，對(duì)中央和地方黨報(bào)施行分級(jí)管理，“直屬于中央之各黨報(bào)由中央宣傳部直接指導(dǎo)之，其屬于各級(jí)黨部之各黨報(bào)，得由各級(jí)黨部秉承中央意旨領(lǐng)導(dǎo)之，但須按月向中央報(bào)告”。人事權(quán)緊握在黨的手中，“凡中央及各級(jí)宣傳部直轄之日?qǐng)?bào)雜志，其主管人員及總編輯由中央或所屬之黨部委派之?！?/p>

　　客觀上說(shuō)，訓(xùn)政前期國(guó)民黨只是形式上統(tǒng)一中國(guó)，但被收編或易幟的地方政權(quán)仍在實(shí)權(quán)上維持不變。國(guó)民黨希望在各地建立黨的組織來(lái)實(shí)現(xiàn)政治的統(tǒng)一，但這一努力在抗戰(zhàn)前，基本上沒(méi)有成功。黨向各地方實(shí)力派控制的區(qū)域滲透，遭到了頑強(qiáng)的抵抗，大多數(shù)地方?jīng)]能建立其黨組織，“在北伐結(jié)束后的五年內(nèi)，只有不到一半的省份建有黨的正式機(jī)構(gòu)，全國(guó)只有不到百分之十八的縣設(shè)有黨部，而且大部分在長(zhǎng)江流域。”少數(shù)建立起來(lái)的組織也不斷陷入和當(dāng)?shù)卣拿軟_突中，無(wú)法有效開(kāi)展工作。加之，中央固然是以蔣介石為首的軍事首腦的舞臺(tái)，而地方則實(shí)行的是實(shí)際上的軍治。國(guó)民政府在抗戰(zhàn)前，由于中央地方關(guān)系的特殊性，相當(dāng)一部分省的政權(quán)為地方實(shí)力派把持，軍事首腦兼任地方行政長(zhǎng)官的現(xiàn)象非常普遍。軍事首腦兼仁行政長(zhǎng)官客觀上也是由于軍政未能統(tǒng)一，地方軍的給養(yǎng)不是統(tǒng)一由國(guó)庫(kù)支出，而往往必須依賴(lài)地方。

　　由于政府在人、財(cái)、物上具有主要的控制權(quán)，很容易形成獨(dú)立的利益集團(tuán)，而在組織和思想上與黨分離。同時(shí)，黨的機(jī)關(guān)對(duì)各種資源沒(méi)有控制權(quán)，無(wú)論在人才還是設(shè)施上都明顯不如政府。因此，地方報(bào)紙往往受制于地方政府，“檢查新聞?wù)?，往往缺乏常識(shí)，亂抽亂檢?！盵12]地方新聞檢查基本沒(méi)有章法。地方報(bào)紙不能批評(píng)省政府、縣政府，與軍事單位有關(guān)的新聞更是大忌。

　　此外，因?yàn)榈胤秸南鄬?duì)獨(dú)立性，地方報(bào)紙被地方政府利用為對(duì)抗中央的斗爭(zhēng)工具。地方報(bào)紙有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)較為寬松的批評(píng)空間，但是卻常常用于批評(píng)中央，雖然批評(píng)較為開(kāi)放和激烈，但卻不能就此斷定地方政府給地方報(bào)紙以更大的新聞言論自由。

　　到了抗戰(zhàn)時(shí)期，為改變黨政分離的狀況，國(guó)民黨中央加強(qiáng)了地方黨政聯(lián)系，于省一級(jí)采取黨政聯(lián)系的方式，在縣一級(jí)采取融黨于政的方式。一方面建立黨政機(jī)關(guān)人事上的密切聯(lián)系使掌握行政權(quán)力的從政黨員不能脫離黨的組織，另一方面通過(guò)建立和加強(qiáng)黨對(duì)政府行政的監(jiān)督，使政府行為處于黨的有效控制之下。但在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下，由于資源調(diào)動(dòng)和整合的需求，軍事機(jī)關(guān)自然取得權(quán)力機(jī)構(gòu)的中心地位。

　　國(guó)民黨用了近十年的時(shí)間，才基本做到了軍令統(tǒng)一。由于戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)制的存在，戰(zhàn)時(shí)軍事機(jī)關(guān)的首腦不可避免地被賦予了極大的權(quán)力，正常的決策程序也被更加強(qiáng)調(diào)時(shí)間和效率的軍事決策方式所取代，決策程序中本應(yīng)有的對(duì)權(quán)力專(zhuān)橫所具有的制約作用就被無(wú)形中消除了，由于適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)需要，權(quán)力獨(dú)斷成為一種普遍現(xiàn)象。軍事體制天然地要求相當(dāng)程度的獨(dú)裁，戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)制的長(zhǎng)期延續(xù)所導(dǎo)致的軍事機(jī)關(guān)的突出地位和軍事領(lǐng)袖的獨(dú)斷權(quán)力，對(duì)于維護(hù)政體民主性構(gòu)成威脅。對(duì)于黨國(guó)體制，當(dāng)戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)制成為一種常態(tài)的時(shí)候，軍事領(lǐng)袖由于軍事體制的特征而獲得了獨(dú)裁的權(quán)力，這種權(quán)力的行使使得黨內(nèi)民主向獨(dú)裁制度演化。戰(zhàn)時(shí)實(shí)行軍權(quán)統(tǒng)治，新聞管制更趨嚴(yán)格，新聞檢查局隸屬軍事委員會(huì)，負(fù)責(zé)中央層級(jí)的新聞檢查，各省市設(shè)新聞檢查所，重要縣市設(shè)新聞檢查室，配合軍方便利的地方滲透形成嚴(yán)密的戰(zhàn)時(shí)新聞檢查網(wǎng)。