【英文標(biāo)題】The Possibilities of a New Pattern of Restriction Mechanism by the Free and Rational Supervision

　　【作者簡(jiǎn)介】徐玲英，復(fù)旦大學(xué)新聞學(xué)院博士生、主任編輯　上海 200433；

　　童兵，復(fù)旦大學(xué)新聞學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)家985創(chuàng)新基地主任，新聞學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任　上海 200433

　　【內(nèi)容提要】十八大報(bào)告提出了要保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，同時(shí)將輿論監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督并列為人民監(jiān)督權(quán)力的“四種監(jiān)督”。本文試將輿論監(jiān)督置于中國(guó)政治體制改革的語(yǔ)境下，剖析目前輿論監(jiān)督存在的制度性困境，著眼于執(zhí)政黨自身需求與公民社會(huì)需求兩種推動(dòng)力，分析十八大之后理性、自由及建設(shè)性的輿論監(jiān)督新格局形成的可能性。

　　【關(guān) 鍵 詞】公權(quán)力 輿論監(jiān)督 新格局

　　2007年，當(dāng)十七大報(bào)告甫一問(wèn)世，首次出現(xiàn)在黨代會(huì)報(bào)告中的“四權(quán)”(知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán))表述，曾引起新聞界的極大興趣，報(bào)告中的一段話(huà)“人民當(dāng)家做主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。要建立民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！雹俪蔀楦黝?lèi)學(xué)術(shù)討論爭(zhēng)相引用的話(huà)語(yǔ)。甚至有學(xué)者將“四權(quán)”的明確提出，理解為拉開(kāi)了“中國(guó)新一輪新聞體制改革的序幕”②。五年時(shí)間，彈指一揮，當(dāng)十八大報(bào)告再次向世人宣告中國(guó)共產(chǎn)黨在過(guò)去五年所取得的成就及今后發(fā)展的奮斗目標(biāo)時(shí)，除了“美麗中國(guó)”、“生態(tài)文明”、“兩個(gè)翻番”、“政治體制”這些或敏感或新銳的詞匯吸引人眼球之外，再次出現(xiàn)在報(bào)告中的“四權(quán)”表述及“四種監(jiān)督”依舊值得關(guān)注并深省。

　　為更好地理解“四權(quán)”與“四個(gè)監(jiān)督”的特定語(yǔ)境，有必要將報(bào)告原文錄入如下：“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證……推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，健全質(zhì)詢(xún)、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！雹蹖?duì)照五年前的報(bào)告表述，“四權(quán)”依舊，但“四種監(jiān)督”則對(duì)人民監(jiān)督權(quán)力的具體實(shí)現(xiàn)途徑作了清晰的表述，更將“輿論監(jiān)督”置于“四種監(jiān)督”之列，既體現(xiàn)了輿論監(jiān)督的權(quán)力屬于人民授予，成為人民監(jiān)督權(quán)力的一種方式，也表明了輿論監(jiān)督是保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的必要途徑。黨代會(huì)報(bào)告作為黨的最高級(jí)別的文件，每一個(gè)概念的提出與闡釋?zhuān)衅洮F(xiàn)實(shí)的呼應(yīng)與前瞻的指導(dǎo)，正如十七大報(bào)告對(duì)于“四權(quán)”的提出一樣，十八大報(bào)告對(duì)于“四種監(jiān)督”的再次明確也同樣具有深意。尤其是對(duì)照十八大之后，中共高層在官場(chǎng)作風(fēng)、會(huì)風(fēng)文風(fēng)及反腐力度上的“新風(fēng)拂面”，如何在更廣闊的理論背景與時(shí)代需求坐標(biāo)下，去理解“四種監(jiān)督”的實(shí)現(xiàn)途徑，顯然具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義，而對(duì)于新聞界而言，在“四權(quán)”已明確提出五年后的今天，十八大之后能否形成更為理性、自由、建設(shè)性的“輿論監(jiān)督”新格局，更為各方所關(guān)注。

一

　　“輿論監(jiān)督”一詞屬“舶來(lái)品”，其最初的安身立命根基來(lái)源于西方民主“三權(quán)分立”基礎(chǔ)上的“第四權(quán)力”說(shuō)，正如邁克爾·舒德森在《為什么民主需要不可愛(ài)的新聞界》一書(shū)中所指出的那樣：“人類(lèi)社會(huì)所構(gòu)建的任何制度如果缺失對(duì)自身的監(jiān)督、批評(píng)與修正的話(huà)，那這樣的制度就不值得我們對(duì)之忠貞不貳。反之，那些能夠真正對(duì)自身進(jìn)行監(jiān)督、批評(píng)與修正的制度則值得我們贊成與擁護(hù)。”④在西方民主這部復(fù)雜的政治機(jī)器中，維持其運(yùn)轉(zhuǎn)的秘密與動(dòng)力有很多種，但不可或缺的一種是“制衡因素”，三權(quán)分立、輿論監(jiān)督、司法獨(dú)立、公民社會(huì)等這些制衡機(jī)制，在每次權(quán)力啟動(dòng)之際，都會(huì)發(fā)揮或大或小的制衡作用。而隨著現(xiàn)代社會(huì)分工的日漸專(zhuān)業(yè)化與復(fù)雜化，作為單一公民主體要想在言論自由的保障下，單槍匹馬地對(duì)這部強(qiáng)大的“權(quán)力機(jī)器”開(kāi)展制衡與監(jiān)督，顯然既不現(xiàn)實(shí)也無(wú)能力，由此，借助于現(xiàn)代傳播技術(shù)及傳媒業(yè)的發(fā)展，公民主體讓渡了一部分監(jiān)督權(quán)于新聞媒體，從而使新聞媒體肩負(fù)起更大的監(jiān)督之責(zé)。也正是在這個(gè)意義上，西方民主社會(huì)將“輿論監(jiān)督”視為“第四權(quán)力”。在美國(guó)新聞史上，20世紀(jì)初反壟斷、反腐敗的進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)之所以取得成功，很大程度上歸功于一批被稱(chēng)為“耙糞者”(muckrakers)的調(diào)查類(lèi)記者。⑤

　　“輿論監(jiān)督”一詞進(jìn)入中國(guó)新聞界視野，應(yīng)是上世紀(jì)80年代的事，而在此之前，更多的使用“批評(píng)”一詞。據(jù)孫旭培考證，1987年“輿論監(jiān)督”一詞第一次進(jìn)入黨的重要文件，黨的“十三大”報(bào)告指出：“要通過(guò)各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具，增加政務(wù)和黨務(wù)活動(dòng)的報(bào)道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用……”⑥至此，“輿論監(jiān)督”一詞既成為一直被言說(shuō)的重要話(huà)題，也曾在中國(guó)新聞體制改革中被寄予厚望。但伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革同步進(jìn)行的中國(guó)新聞體制改革，雖在經(jīng)營(yíng)管理、業(yè)務(wù)實(shí)踐等領(lǐng)域?qū)矣薪?shù)，但唯獨(dú)在體制突破上鮮有動(dòng)作。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)化媒體的興起，新聞媒體的“輿論監(jiān)督”雖也有可圈可點(diǎn)的重大案例，例如孫志剛案，廢除了流浪乞討人員收容遣送辦法；鄧玉嬌案借助于網(wǎng)絡(luò)輿論，最后得到妥善解決；山西黑磚窯事件，受益于傳統(tǒng)媒體持續(xù)跟蹤報(bào)道，得到各方關(guān)注等。但總體而言，中國(guó)新聞界的“輿論監(jiān)督”還是在1953年中宣部規(guī)定的“同級(jí)媒體不能批評(píng)同級(jí)黨委”⑦的原則下進(jìn)行，正是在這一原則指導(dǎo)下，在現(xiàn)實(shí)的操作中，新聞媒體的“輿論監(jiān)督”要獲得授權(quán)才能進(jìn)行，“批評(píng)報(bào)道”更要掌握“三審三見(jiàn)面”。因此，導(dǎo)致了當(dāng)下“輿論監(jiān)督”“打死老虎”盛行、“燈下黑”與“異地監(jiān)督”流行、監(jiān)督只指“縣以下”等現(xiàn)實(shí)狀況。由于缺乏與時(shí)俱進(jìn)的新聞?shì)浾摫O(jiān)督觀，目前國(guó)內(nèi)輿論監(jiān)督成功的諸多案例，幾乎都可以與批評(píng)報(bào)道畫(huà)等號(hào)，很多業(yè)外人士甚至在潛意識(shí)中將輿論監(jiān)督與揭黑、揭丑相等同，更多普通民眾則將輿論監(jiān)督的成功與否直接與報(bào)道“解氣”與否相提并論，而本應(yīng)包含在輿論監(jiān)督中的信息公開(kāi)、決策公開(kāi)、公民建設(shè)性參與等內(nèi)容則很少提及，在社會(huì)氣候高壓的態(tài)勢(shì)之下，輿論監(jiān)督日益成為社會(huì)的一個(gè)“排氣閥”，卻鮮見(jiàn)其在公民知情、參與方面的建設(shè)性成效。因此，民眾期待在十八大之后，尤其是政治體制改革推進(jìn)的大背景下，既能創(chuàng)造一個(gè)更寬松、自由的公權(quán)力制約新格局，也期待建構(gòu)起一個(gè)理性和建設(shè)性的輿論監(jiān)督新格局，也是情理中事。

二

　　十八大報(bào)告的內(nèi)容，顯然給海內(nèi)外對(duì)于中國(guó)輿論監(jiān)督新格局的形成寄予了期待，而要理性客觀評(píng)價(jià)這種新格局形成的可能性，同樣需要放在當(dāng)下的完整語(yǔ)境中。

　　首先，要將“輿論監(jiān)督新格局”的理解，放在中國(guó)政治體制改革的大背景下。十八大報(bào)告中對(duì)于政治體制改革的高調(diào)注解，備受矚目。報(bào)告不但將政治體制改革單獨(dú)列出，以“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”為題，作為報(bào)告的第五部分進(jìn)行重點(diǎn)闡述，而且明確指出“政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分?！雹嘧阋?jiàn)中央對(duì)政治體制改革重要性與緊迫性的認(rèn)識(shí)及共識(shí)。而報(bào)告中所提政治體制改革的內(nèi)容，從社會(huì)主義民主與法治建設(shè)，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、行政體制改革、改善制度運(yùn)行的效率等，所列舉需要加快改革的具體領(lǐng)域，幾乎涵蓋了此前社會(huì)關(guān)注的各主要領(lǐng)域。

　　但相比于1992年開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的“高歌猛進(jìn)”，政治體制改革卻始終相對(duì)滯后。將政治體制改革視作新一輪改革的突破口，在一定程度形成了共識(shí)。這種共識(shí)最明顯的體現(xiàn)即為政治體制改革近年來(lái)一直是社會(huì)輿論熱議的話(huà)題，溫家寶總理每一次在不同場(chǎng)合關(guān)于政治體制改革的講話(huà)，幾乎都能引起社會(huì)的熱議，這一方面體現(xiàn)了公眾對(duì)執(zhí)政黨的殷切期待，另一方面也表明了當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)后，不從制度上著力，改革的紅利將會(huì)逐漸喪失。正如十八大召開(kāi)前夕，一著名改革派人士發(fā)表的《時(shí)間就是生命，改革就是求存——關(guān)于政治體制改革若干問(wèn)題的思考》一文所指出的，經(jīng)歷了三十多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，可以說(shuō)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了天翻地覆的變化。為適應(yīng)這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，政治體制已經(jīng)在許多方面顯得不那么適應(yīng)了，甚至產(chǎn)生了不少深層次的矛盾，這些矛盾不化解，輕則阻礙經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，重則政息人亡……實(shí)行政治體制改革是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。

　　因此，從政治體制改革的大背景下，去理解輿論監(jiān)督新格局的可能性，顯得至關(guān)重要。正如新加坡《聯(lián)合早報(bào)》11月12日在題為《十八大報(bào)告的新語(yǔ)與焦慮》一文中所指出的，不論外界對(duì)十八大報(bào)告提出的改革圖景是否滿(mǎn)意，不可否認(rèn)的是，領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)經(jīng)濟(jì)與政治體制改革必須加速與切實(shí)推行的共識(shí)貫穿于整個(gè)報(bào)告中，報(bào)告甚至透露出對(duì)改革“時(shí)不我待”的焦慮感。

　　而形成輿論監(jiān)督新格局的可能性首先體現(xiàn)在對(duì)“政改”路線(xiàn)圖的明確，在十八大報(bào)告中不但明確而坦率地提到要“更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”；而且對(duì)于黨和憲法的關(guān)系，十七大報(bào)告的要求是各級(jí)黨組織和黨員“自覺(jué)”在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，今年的報(bào)告則是“必須”在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，而且強(qiáng)調(diào)“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。

　　但同時(shí)，對(duì)于輿論監(jiān)督新格局形成可能性的前提下，對(duì)這種新格局的把握，同樣需置于中國(guó)政治體制改革的宏大語(yǔ)境之下，這種新格局有別于西方民主社會(huì)的“第四權(quán)力”的監(jiān)督格局，監(jiān)督權(quán)首先是屬于人民的，監(jiān)督的主體是人民，輿論監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督一樣，屬于人民監(jiān)督權(quán)力的一部分，其目的是讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。而輿論監(jiān)督開(kāi)展的大背景是絕不照搬西方政治制度模式下的中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度。輿論監(jiān)督的新格局依舊是在強(qiáng)調(diào)黨和人民的利益高度一致的前提下開(kāi)展的，媒體既是黨的喉舌，也是人民利益的代言人，輿論監(jiān)督的目標(biāo)可以確立為人民利益至上，但隱含的前提是人民利益與黨所代表的利益是一致的。