【英文標(biāo)題】The Possibilities of a New Pattern of Restriction Mechanism by the Free and Rational Supervision

　　【作者簡介】徐玲英，復(fù)旦大學(xué)新聞學(xué)院博士生、主任編輯　上海 200433；

　　童兵，復(fù)旦大學(xué)新聞學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國家985創(chuàng)新基地主任，新聞學(xué)院學(xué)術(shù)委員會主任　上海 200433

　　【內(nèi)容提要】十八大報告提出了要保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，同時將輿論監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督并列為人民監(jiān)督權(quán)力的“四種監(jiān)督”。本文試將輿論監(jiān)督置于中國政治體制改革的語境下，剖析目前輿論監(jiān)督存在的制度性困境，著眼于執(zhí)政黨自身需求與公民社會需求兩種推動力，分析十八大之后理性、自由及建設(shè)性的輿論監(jiān)督新格局形成的可能性。

　　【關(guān) 鍵 詞】公權(quán)力 輿論監(jiān)督 新格局

　　2007年，當(dāng)十七大報告甫一問世，首次出現(xiàn)在黨代會報告中的“四權(quán)”(知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán))表述，曾引起新聞界的極大興趣，報告中的一段話“人民當(dāng)家做主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。要建立民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！雹俪蔀楦黝悓W(xué)術(shù)討論爭相引用的話語。甚至有學(xué)者將“四權(quán)”的明確提出，理解為拉開了“中國新一輪新聞體制改革的序幕”②。五年時間，彈指一揮，當(dāng)十八大報告再次向世人宣告中國共產(chǎn)黨在過去五年所取得的成就及今后發(fā)展的奮斗目標(biāo)時，除了“美麗中國”、“生態(tài)文明”、“兩個翻番”、“政治體制”這些或敏感或新銳的詞匯吸引人眼球之外，再次出現(xiàn)在報告中的“四權(quán)”表述及“四種監(jiān)督”依舊值得關(guān)注并深省。

　　為更好地理解“四權(quán)”與“四個監(jiān)督”的特定語境，有必要將報告原文錄入如下：“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。堅持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證……推進(jìn)權(quán)力運行的公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行?！雹蹖φ瘴迥昵暗膱蟾姹硎?，“四權(quán)”依舊，但“四種監(jiān)督”則對人民監(jiān)督權(quán)力的具體實現(xiàn)途徑作了清晰的表述，更將“輿論監(jiān)督”置于“四種監(jiān)督”之列，既體現(xiàn)了輿論監(jiān)督的權(quán)力屬于人民授予，成為人民監(jiān)督權(quán)力的一種方式，也表明了輿論監(jiān)督是保證權(quán)力在陽光下運行的必要途徑。黨代會報告作為黨的最高級別的文件，每一個概念的提出與闡釋，均有其現(xiàn)實的呼應(yīng)與前瞻的指導(dǎo)，正如十七大報告對于“四權(quán)”的提出一樣，十八大報告對于“四種監(jiān)督”的再次明確也同樣具有深意。尤其是對照十八大之后，中共高層在官場作風(fēng)、會風(fēng)文風(fēng)及反腐力度上的“新風(fēng)拂面”，如何在更廣闊的理論背景與時代需求坐標(biāo)下，去理解“四種監(jiān)督”的實現(xiàn)途徑，顯然具有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義，而對于新聞界而言，在“四權(quán)”已明確提出五年后的今天，十八大之后能否形成更為理性、自由、建設(shè)性的“輿論監(jiān)督”新格局，更為各方所關(guān)注。

一

　　“輿論監(jiān)督”一詞屬“舶來品”，其最初的安身立命根基來源于西方民主“三權(quán)分立”基礎(chǔ)上的“第四權(quán)力”說，正如邁克爾·舒德森在《為什么民主需要不可愛的新聞界》一書中所指出的那樣：“人類社會所構(gòu)建的任何制度如果缺失對自身的監(jiān)督、批評與修正的話，那這樣的制度就不值得我們對之忠貞不貳。反之，那些能夠真正對自身進(jìn)行監(jiān)督、批評與修正的制度則值得我們贊成與擁護。”④在西方民主這部復(fù)雜的政治機器中，維持其運轉(zhuǎn)的秘密與動力有很多種，但不可或缺的一種是“制衡因素”，三權(quán)分立、輿論監(jiān)督、司法獨立、公民社會等這些制衡機制，在每次權(quán)力啟動之際，都會發(fā)揮或大或小的制衡作用。而隨著現(xiàn)代社會分工的日漸專業(yè)化與復(fù)雜化，作為單一公民主體要想在言論自由的保障下，單槍匹馬地對這部強大的“權(quán)力機器”開展制衡與監(jiān)督，顯然既不現(xiàn)實也無能力，由此，借助于現(xiàn)代傳播技術(shù)及傳媒業(yè)的發(fā)展，公民主體讓渡了一部分監(jiān)督權(quán)于新聞媒體，從而使新聞媒體肩負(fù)起更大的監(jiān)督之責(zé)。也正是在這個意義上，西方民主社會將“輿論監(jiān)督”視為“第四權(quán)力”。在美國新聞史上，20世紀(jì)初反壟斷、反腐敗的進(jìn)步主義運動之所以取得成功，很大程度上歸功于一批被稱為“耙糞者”(muckrakers)的調(diào)查類記者。⑤

　　“輿論監(jiān)督”一詞進(jìn)入中國新聞界視野，應(yīng)是上世紀(jì)80年代的事，而在此之前，更多的使用“批評”一詞。據(jù)孫旭培考證，1987年“輿論監(jiān)督”一詞第一次進(jìn)入黨的重要文件，黨的“十三大”報告指出：“要通過各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具，增加政務(wù)和黨務(wù)活動的報道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用……”⑥至此，“輿論監(jiān)督”一詞既成為一直被言說的重要話題，也曾在中國新聞體制改革中被寄予厚望。但伴隨著中國經(jīng)濟體制改革同步進(jìn)行的中國新聞體制改革，雖在經(jīng)營管理、業(yè)務(wù)實踐等領(lǐng)域?qū)矣薪?，但唯獨在體制突破上鮮有動作。近年來，隨著市場化媒體的興起，新聞媒體的“輿論監(jiān)督”雖也有可圈可點的重大案例，例如孫志剛案，廢除了流浪乞討人員收容遣送辦法；鄧玉嬌案借助于網(wǎng)絡(luò)輿論，最后得到妥善解決；山西黑磚窯事件，受益于傳統(tǒng)媒體持續(xù)跟蹤報道，得到各方關(guān)注等。但總體而言，中國新聞界的“輿論監(jiān)督”還是在1953年中宣部規(guī)定的“同級媒體不能批評同級黨委”⑦的原則下進(jìn)行，正是在這一原則指導(dǎo)下，在現(xiàn)實的操作中，新聞媒體的“輿論監(jiān)督”要獲得授權(quán)才能進(jìn)行，“批評報道”更要掌握“三審三見面”。因此，導(dǎo)致了當(dāng)下“輿論監(jiān)督”“打死老虎”盛行、“燈下黑”與“異地監(jiān)督”流行、監(jiān)督只指“縣以下”等現(xiàn)實狀況。由于缺乏與時俱進(jìn)的新聞輿論監(jiān)督觀，目前國內(nèi)輿論監(jiān)督成功的諸多案例，幾乎都可以與批評報道畫等號，很多業(yè)外人士甚至在潛意識中將輿論監(jiān)督與揭黑、揭丑相等同，更多普通民眾則將輿論監(jiān)督的成功與否直接與報道“解氣”與否相提并論，而本應(yīng)包含在輿論監(jiān)督中的信息公開、決策公開、公民建設(shè)性參與等內(nèi)容則很少提及，在社會氣候高壓的態(tài)勢之下，輿論監(jiān)督日益成為社會的一個“排氣閥”，卻鮮見其在公民知情、參與方面的建設(shè)性成效。因此，民眾期待在十八大之后，尤其是政治體制改革推進(jìn)的大背景下，既能創(chuàng)造一個更寬松、自由的公權(quán)力制約新格局，也期待建構(gòu)起一個理性和建設(shè)性的輿論監(jiān)督新格局，也是情理中事。

二

　　十八大報告的內(nèi)容，顯然給海內(nèi)外對于中國輿論監(jiān)督新格局的形成寄予了期待，而要理性客觀評價這種新格局形成的可能性，同樣需要放在當(dāng)下的完整語境中。

　　首先，要將“輿論監(jiān)督新格局”的理解，放在中國政治體制改革的大背景下。十八大報告中對于政治體制改革的高調(diào)注解，備受矚目。報告不但將政治體制改革單獨列出，以“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”為題，作為報告的第五部分進(jìn)行重點闡述，而且明確指出“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分?！雹嘧阋娭醒雽φ误w制改革重要性與緊迫性的認(rèn)識及共識。而報告中所提政治體制改革的內(nèi)容，從社會主義民主與法治建設(shè)，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、行政體制改革、改善制度運行的效率等，所列舉需要加快改革的具體領(lǐng)域，幾乎涵蓋了此前社會關(guān)注的各主要領(lǐng)域。

　　但相比于1992年開始的經(jīng)濟領(lǐng)域改革的“高歌猛進(jìn)”，政治體制改革卻始終相對滯后。將政治體制改革視作新一輪改革的突破口，在一定程度形成了共識。這種共識最明顯的體現(xiàn)即為政治體制改革近年來一直是社會輿論熱議的話題，溫家寶總理每一次在不同場合關(guān)于政治體制改革的講話，幾乎都能引起社會的熱議，這一方面體現(xiàn)了公眾對執(zhí)政黨的殷切期待，另一方面也表明了當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)后，不從制度上著力，改革的紅利將會逐漸喪失。正如十八大召開前夕，一著名改革派人士發(fā)表的《時間就是生命，改革就是求存——關(guān)于政治體制改革若干問題的思考》一文所指出的，經(jīng)歷了三十多年的經(jīng)濟體制改革，可以說，經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生了天翻地覆的變化。為適應(yīng)這種經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化，政治體制已經(jīng)在許多方面顯得不那么適應(yīng)了，甚至產(chǎn)生了不少深層次的矛盾，這些矛盾不化解，輕則阻礙經(jīng)濟、社會發(fā)展，重則政息人亡……實行政治體制改革是落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。

　　因此，從政治體制改革的大背景下，去理解輿論監(jiān)督新格局的可能性，顯得至關(guān)重要。正如新加坡《聯(lián)合早報》11月12日在題為《十八大報告的新語與焦慮》一文中所指出的，不論外界對十八大報告提出的改革圖景是否滿意，不可否認(rèn)的是，領(lǐng)導(dǎo)層對經(jīng)濟與政治體制改革必須加速與切實推行的共識貫穿于整個報告中，報告甚至透露出對改革“時不我待”的焦慮感。

　　而形成輿論監(jiān)督新格局的可能性首先體現(xiàn)在對“政改”路線圖的明確，在十八大報告中不但明確而坦率地提到要“更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”；而且對于黨和憲法的關(guān)系，十七大報告的要求是各級黨組織和黨員“自覺”在憲法和法律范圍內(nèi)活動，今年的報告則是“必須”在憲法和法律范圍內(nèi)活動，而且強調(diào)“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。

　　但同時，對于輿論監(jiān)督新格局形成可能性的前提下，對這種新格局的把握，同樣需置于中國政治體制改革的宏大語境之下，這種新格局有別于西方民主社會的“第四權(quán)力”的監(jiān)督格局，監(jiān)督權(quán)首先是屬于人民的，監(jiān)督的主體是人民，輿論監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督一樣，屬于人民監(jiān)督權(quán)力的一部分，其目的是讓權(quán)力在陽光下運行。而輿論監(jiān)督開展的大背景是絕不照搬西方政治制度模式下的中國特色社會主義政治制度。輿論監(jiān)督的新格局依舊是在強調(diào)黨和人民的利益高度一致的前提下開展的，媒體既是黨的喉舌，也是人民利益的代言人，輿論監(jiān)督的目標(biāo)可以確立為人民利益至上，但隱含的前提是人民利益與黨所代表的利益是一致的。