【作者簡(jiǎn)介】宋建武，中國(guó)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師

　　2001年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央宣傳部、國(guó)家廣電總局、新聞出版總署關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》，要求新聞出版廣播影視業(yè)“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)與法人治理結(jié)構(gòu)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制”。這樣就正式提出了傳媒行業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)問題及其改革目標(biāo)。按照法人治理結(jié)構(gòu)研究的基本框架梳理各相關(guān)關(guān)系，我們發(fā)現(xiàn)，想要實(shí)現(xiàn)在我國(guó)媒體業(yè)建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，必須妥善解決下列一系列問題，否則，或者可能導(dǎo)致所建立起來的治理結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)只是“形似”而非“神似”，或者可能導(dǎo)致忽視執(zhí)政黨對(duì)媒體業(yè)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的結(jié)果，從而不具有可操作性。

　　一、我國(guó)媒體業(yè)傳統(tǒng)的治理模式與現(xiàn)代企業(yè)的市場(chǎng)運(yùn)作不相適應(yīng)

　　我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，使傳媒業(yè)有了以產(chǎn)業(yè)方式運(yùn)作的基礎(chǔ)，而傳媒機(jī)構(gòu)本身的運(yùn)作特點(diǎn)，又具備按照企業(yè)方式生存的條件。中共十六大報(bào)告明確指出：“發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下繁榮社會(huì)主義文化、滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑。”這意味著執(zhí)政黨在發(fā)展社會(huì)主義文化的方式和方法上的一個(gè)重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。從現(xiàn)代傳媒的特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)媒體業(yè)的特征來看，建立現(xiàn)代企業(yè)制度及與之相適應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu)，是媒體業(yè)有效管理運(yùn)作和迅速發(fā)展、“做大做強(qiáng)”的前提，已經(jīng)成為媒體業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

　　我國(guó)傳統(tǒng)的媒體體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不適應(yīng)性，集中反映在媒體業(yè)建立在“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”觀念之上的法人治理結(jié)構(gòu)問題上。目前仍在普遍實(shí)行的“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”和“采編經(jīng)營(yíng)兩分開”這類過渡性安排，已經(jīng)成為媒體業(yè)改革發(fā)展的制約因素。

　　深圳廣電集團(tuán)總裁陳君聰在任深圳報(bào)業(yè)集團(tuán)總經(jīng)理時(shí)撰文指出，“這種事業(yè)單位企業(yè)化管理的性質(zhì)及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，顯然已經(jīng)不能適應(yīng)傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　其一，報(bào)業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管缺位，產(chǎn)權(quán)不清成為報(bào)業(yè)市場(chǎng)重組障礙。過去幾十年的報(bào)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，已經(jīng)形成了相當(dāng)龐大的報(bào)業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，但對(duì)這部分資產(chǎn)并沒有一個(gè)明確的產(chǎn)權(quán)界定，也沒有一個(gè)部門代表國(guó)家來監(jiān)管這些資產(chǎn)。宣傳部門是黨的機(jī)構(gòu)，主管報(bào)紙的宣傳內(nèi)容和輿論導(dǎo)向，握有高層管理人員的任命權(quán)，但在產(chǎn)權(quán)上與報(bào)社聯(lián)系不多；新聞出版部門作為政府機(jī)構(gòu)，對(duì)報(bào)業(yè)出版進(jìn)行行政管理，也不對(duì)媒體資產(chǎn)負(fù)責(zé)。在事實(shí)上形成了資產(chǎn)所有者與經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系不明確、國(guó)有資產(chǎn)委托人缺位現(xiàn)象。

　　報(bào)業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清，一方面造成對(duì)報(bào)業(yè)國(guó)有資產(chǎn)缺乏監(jiān)管，另一方面導(dǎo)致難以構(gòu)建統(tǒng)一的傳媒市場(chǎng)體系，傳媒產(chǎn)權(quán)也就無(wú)法正常流動(dòng)，更無(wú)法通過資本運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)傳媒資產(chǎn)的優(yōu)化配置，這是眼下傳媒擴(kuò)張遇到的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

　　其二，采編、經(jīng)營(yíng)‘混合作戰(zhàn)’，不符合傳媒經(jīng)營(yíng)專業(yè)化的游戲規(guī)則。報(bào)業(yè)長(zhǎng)期的事業(yè)單位企業(yè)化管理，形成了一套以采編為中心、采編經(jīng)營(yíng)‘混合作戰(zhàn)’的組織管理架構(gòu)。由宣傳部門任命的編輯委員會(huì)是報(bào)社各項(xiàng)事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)，全面領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督報(bào)社編輯部門、經(jīng)營(yíng)部門和黨政部門的工作。這些從采編崗位上脫穎而出的優(yōu)秀人才，一方面決定每天的版面內(nèi)容，另一方面又決策報(bào)業(yè)投資、經(jīng)營(yíng)和發(fā)展項(xiàng)目；在內(nèi)部政策上鼓勵(lì)采編人員拉廣告、搞發(fā)行，同時(shí)允許廣告營(yíng)銷人員參與采編業(yè)務(wù)?！?/p>

　　湖北日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)原總經(jīng)理?xiàng)畈絿?guó)說，“從體制上講，事業(yè)單位體制有明顯缺陷。財(cái)政收支兩條線，投入支出由國(guó)家，單位收入上繳，導(dǎo)致支出投入的比例越來越大，而上交的比例越來越少。在理論上體制本身埋下了禍根：事業(yè)費(fèi)增長(zhǎng)速度快，大量占用國(guó)有資產(chǎn)，增加公共財(cái)政負(fù)擔(dān)；產(chǎn)權(quán)關(guān)系單一，公有事業(yè)單位占90%以上，社會(huì)資本無(wú)法進(jìn)入；利用行業(yè)特殊——事業(yè)單位牌子，挾政府牌進(jìn)市場(chǎng)，權(quán)力尋租、特權(quán)尋租現(xiàn)象嚴(yán)重；資源配置不合理，效率不高，機(jī)構(gòu)重疊，投入產(chǎn)出低，人員包袱重，形成社會(huì)問題；事業(yè)單位的管理體制體現(xiàn)出的政府主辦主管和政府壟斷性，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的文化市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律格格不入，與相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的連接困難。加之主管部門管理越位、錯(cuò)位、缺位，造成產(chǎn)業(yè)難發(fā)展，事業(yè)難繁榮?！?/p>

　　從上述來自實(shí)踐第一線的思考來看，我國(guó)傳統(tǒng)體制的傳媒業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的各種矛盾，都集中反映在法人治理結(jié)構(gòu)這一現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上。因此，進(jìn)一步深化改革的關(guān)鍵也在這里。

　　我國(guó)媒體業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)具有一定的特殊性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1.治理目標(biāo)的雙重性。在我國(guó)，目前的傳媒理論認(rèn)為，媒體產(chǎn)品作為文化產(chǎn)品兼具意識(shí)形態(tài)屬性和產(chǎn)業(yè)屬性，因此必須追求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩個(gè)效益的統(tǒng)一。因此，新聞媒體的運(yùn)營(yíng)目前被賦予了贏利目標(biāo)和堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向的雙重目標(biāo)。在遇到目標(biāo)的沖突時(shí)，要求新聞媒體優(yōu)先滿足社會(huì)效益的需要。

　　2.治理結(jié)構(gòu)上的二元性。一般企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)上只有一條主線，即股東大會(huì)——董事會(huì)——經(jīng)理層。而在目前政策框架內(nèi)，由于實(shí)行采編、經(jīng)營(yíng)兩分開，并采取剝離經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)、組建經(jīng)營(yíng)性公司的模式進(jìn)行從事業(yè)單位向企業(yè)單位的改制，我國(guó)媒體業(yè)實(shí)體的治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了二元性。其表現(xiàn)一方面是在一個(gè)實(shí)體單位中，出現(xiàn)了事業(yè)法人性質(zhì)的報(bào)社、電臺(tái)、電視臺(tái)和企業(yè)法人性質(zhì)的媒體業(yè)(集團(tuán))公司平行并立的架構(gòu)；另一方面則出現(xiàn)了媒體業(yè)實(shí)體的兩大業(yè)務(wù)系統(tǒng)，即經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)和采編系統(tǒng)并立分治的局面。兩大系統(tǒng)各自按照自己的目標(biāo)運(yùn)營(yíng)，使二者的有效協(xié)調(diào)，成為治理過程的難題。

　　3.授權(quán)和委托關(guān)系的二重性。按照現(xiàn)行制度安排，我國(guó)報(bào)社或媒體業(yè)集團(tuán)一方面根據(jù)各級(jí)黨委的授權(quán)，獲得從事新聞傳播活動(dòng)的權(quán)利，其“領(lǐng)導(dǎo)班子”集體接受上級(jí)黨委的委托，執(zhí)行新聞宣傳政策，承擔(dān)相關(guān)政治責(zé)任；另一方面，報(bào)社或媒體業(yè)集團(tuán)按照資產(chǎn)管理權(quán)屬，從各級(jí)政府取得國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)授權(quán)，獲得使用國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)力，并承擔(dān)保值增值的義務(wù)。在這一方面，由于我國(guó)報(bào)社或媒體業(yè)集團(tuán)普遍實(shí)行黨委和黨組(社委會(huì)或編委會(huì))領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政首長(zhǎng)作為法人代表，只是“集體負(fù)責(zé)”的委員會(huì)中的“第一責(zé)任人”，不是唯一的受托人和代理人。這不同于現(xiàn)代企業(yè)普遍實(shí)行的一般意義上的個(gè)人負(fù)責(zé)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政首長(zhǎng)的受托人和代理人地位是明確而唯一的。

　　上述特點(diǎn)，在深圳報(bào)業(yè)集團(tuán)的治理結(jié)構(gòu)中得到了充分體現(xiàn)。在該集團(tuán)，確立了集團(tuán)黨組為領(lǐng)導(dǎo)核心，負(fù)責(zé)集團(tuán)最高決策。決策的具體實(shí)施工作則由法人代表社長(zhǎng)兼黨組書記來推進(jìn)。該集團(tuán)又設(shè)立編委會(huì)和經(jīng)委會(huì)兩個(gè)決策機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)新聞宣傳業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)管理業(yè)務(wù)的決策工作，這兩部分的執(zhí)行任務(wù)由總編輯和總經(jīng)理分別負(fù)責(zé)。

　　根據(jù)以上分析和描述，可以將我國(guó)媒體業(yè)集團(tuán)現(xiàn)行法人治理基本結(jié)構(gòu)圖示如下：

　　具體而言，我國(guó)媒體業(yè)機(jī)構(gòu)在治理結(jié)構(gòu)安排上的主要問題體現(xiàn)在以下兩個(gè)大的方面。

　　我國(guó)媒體業(yè)法人治理基本結(jié)構(gòu)圖