對20年來我國互聯(lián)網新聞信息管理制度的考察
發(fā)布時間：2020-08-25 15:49:41 點擊次數：136
新聞信息是我國互聯(lián)網信息管理的重要對象。從1994年接入互聯(lián)網以來，我國就開始著手互聯(lián)網信息管理行政立法，目前已形成一整套管理網絡新聞的制度。本文對20年來形成的我國互聯(lián)網新聞信息管理制度文本進行系統(tǒng)梳理，對互聯(lián)網新聞歸口管理、新聞登載的行政許可制、網絡新聞采訪權限制、網絡視聽新聞管理、新聞跟帖實名制等互聯(lián)網新聞管理的重要問題分別進行了論述，并在推動互聯(lián)網新聞管理法治化的視角下，對現有管理制度的合法性、有效性提出若干思考。
關鍵詞：互聯(lián)網新聞信息;政府管理;行政許可制;網絡新聞采訪權;實名制;互聯(lián)網;新聞信息;管理制度;行政許可;網站
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【內容提要】新聞信息是我國互聯(lián)網信息管理的重要對象。從1994年接入互聯(lián)網以來，我國就開始著手互聯(lián)網信息管理行政立法，目前已形成一整套管理網絡新聞的制度。本文對20年來形成的我國互聯(lián)網新聞信息管理制度文本進行系統(tǒng)梳理，對互聯(lián)網新聞歸口管理、新聞登載的行政許可制、網絡新聞采訪權限制、網絡視聽新聞管理、新聞跟帖實名制等互聯(lián)網新聞管理的重要問題分別進行了論述，并在推動互聯(lián)網新聞管理法治化的視角下，對現有管理制度的合法性、有效性提出若干思考。
【關 鍵 詞】互聯(lián)網新聞信息 政府管理 行政許可制 網絡新聞采訪權 實名制
從1994年接入互聯(lián)網以來，新聞信息就是我國互聯(lián)網信息管理的重要對象。經過20年探索，目前已形成一套復雜的互聯(lián)網新聞信息管理制度。從制度文本看，我國總體上延續(xù)并移植前互聯(lián)網時代對傳統(tǒng)媒體新聞宣傳工作的管理思路和做法來管理網絡新聞信息，但網絡新聞傳播畢竟具有區(qū)別于傳統(tǒng)媒體的新特征，互聯(lián)網技術進步對管理制度不斷提出新的挑戰(zhàn)。我國對互聯(lián)網新聞信息的行政立法，在管理分工、管理內容、制度架構等諸多方面均呈現出較明顯的不確定性，政府行政立法隨著互聯(lián)網發(fā)展不斷調整，帶有較為濃重的“規(guī)制摸索”特征，很多做法還有待在政府主管部門確定的“推動互聯(lián)網新聞管理法治化”目標視野下進一步改進和完善。
一、政府主導下的互聯(lián)網新聞行政立法與多頭管理
我國互聯(lián)網新聞信息管理制度體現為政府主導下的效力等級較低的行政部門立法，多部門齊抓共管則形成了“多頭管理”模式，造成的規(guī)制重疊、規(guī)制沖突等弊端日益明顯。
在互聯(lián)網發(fā)展之初，政府對互聯(lián)網的認識較為有限，管理重點為“計算機信息系統(tǒng)安全”、“維護公共秩序和社會穩(wěn)定”，之后才涉及網絡新聞信息的管理。
1995年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就“加強電腦資訊網絡國際聯(lián)網管理”發(fā)出的一則通知，首次就互聯(lián)網信息帶來的便利和害處做出評估，為隨后各類互聯(lián)網管理措施的相繼出臺“定了調”。[1]
該階段先后頒布的法規(guī)、規(guī)章有：《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》（1994年2月18日，國務院）、《關于對與國際聯(lián)網的計算機信息系統(tǒng)進行備案工作的通知》（1996年1月29日，公安部）、《計算機信息網絡國際聯(lián)網安全保護管理辦法》（1997年12月30日，公安部）、《利用互聯(lián)網絡開展對外宣傳暫行規(guī)定》[2]（1997年3月，國務院新聞辦公室、新聞出版總署）、《計算機信息系統(tǒng)國際聯(lián)網保密管理規(guī)定》 （2000年1月1日，國家保密局）、《互聯(lián)網出版管理暫行規(guī)定》[3]（2002年8月1日，新聞出版總署、信息產業(yè)部）、《互聯(lián)網文化管理暫行規(guī)定》[4]（文化部）等。
該階段立法對網絡信息內容的要求逐漸變得具體清晰。公安部制定的部門規(guī)章《計算機信息網絡國際聯(lián)網安全保護管理辦法》規(guī)定了九種信息“不得在互聯(lián)網上制作、復制、發(fā)布、傳播”，甚至“不準查閱”：
?。ㄒ唬┥縿涌咕堋⑵茐膽椃ê头?、行政法規(guī)實施的；（二）煽動顛覆國家政權，推翻社會主義制度的；（三）煽動分裂國家、破壞國家統(tǒng)一的；（四）煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結的；（五）捏造或者歪曲事實，散布謠言，擾亂社會秩序的；（六）宣揚封建迷信、淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖，教唆犯罪的；（七）公然侮辱他人或者捏造事實誹謗他人的；（八）損害國家機關信譽的；（九）其他違反憲法和法律、行政法規(guī)的。
這是互聯(lián)網立法首次對互聯(lián)網信息內容做出限制性規(guī)定。這九種“非法信息”簡稱為“九不準”或“禁載九條”，被之后出臺的幾乎所有互聯(lián)網信息法規(guī)所繼承，同樣成為對網絡新聞內容的規(guī)范要求，是互聯(lián)網站登載新聞不得碰觸的“紅線”。
1996年8月23日，郵電部發(fā)布通告，規(guī)定網絡服務商不得播發(fā)政治性新聞信息。當時互聯(lián)網信息服務主管部門尚未明確。
1997年3月，中央外宣辦（國務院新聞辦公室）和新聞出版總署發(fā)布的《利用互聯(lián)網絡開展對外宣傳暫行規(guī)定》，是中國政府對網絡媒體管理的第一個規(guī)范性文件。該文件明確了“積極支持、促進發(fā)展、宏觀指導、歸口管理”的我國利用網絡對外新聞宣傳的基本方針，還決定國務院新聞辦公室（以下簡稱“國新辦”）為網絡新聞宣傳工作的主管部門，統(tǒng)籌協(xié)調新聞宣傳進入國際互聯(lián)網絡的有關問題。之后的互聯(lián)網新聞管理立法，也明確國新辦為互聯(lián)網新聞信息服務主管部門。信息產業(yè)部（現為工業(yè)和信息化部）、廣電總局（為網絡視聽新聞節(jié)目的主管部門）、新聞出版總署（2013年3月，廣電總局和新聞出版總署合并為國家新聞出版廣電總局）、文化部、公安部等為協(xié)管部門。
2011年5月，國家互聯(lián)網信息辦公室（以下簡稱“國信辦”）成立，該機構與國新辦實行“一個機構兩塊牌子”，代替國新辦行使互聯(lián)網新聞信息服務管理職責，集中統(tǒng)一“負責網絡新聞業(yè)務及其他相關業(yè)務的審批和日常監(jiān)管”，整合我國互聯(lián)網“政出多門”的多頭管理體制，以實現互聯(lián)網管理部門和權限的統(tǒng)一。
2012年6月向社會公開征求意見的《互聯(lián)網信息服務管理辦法》（修訂草案征求意見稿）確認了這一新的制度設計。明確國信辦為我國互聯(lián)網信息內容主管部門，除了主管互聯(lián)網新聞信息服務，還要求：“依照職責負責互聯(lián)網信息內容管理，協(xié)調國務院電信主管部門、國務院公安部門及其他相關部門對互聯(lián)網信息內容實施監(jiān)督管理。”[5]但“國務院其他有關部門在各自職責范圍內對互聯(lián)網信息服務實施管理”。[6]表明國信辦并不會取代其他主管部門，成為唯一的互聯(lián)網信息內容主管部門。新聞出版總署、廣電總局、文化部等還對網絡出版、網絡視聽節(jié)目、網絡文化內容等行使行政主管職責。因此可以判斷，未來還將繼續(xù)維持互聯(lián)網“多頭管理”的格局。
我國互聯(lián)網新聞管理部門的具體機構設置，國新辦（國信辦）下設的“五局”主要職能為“組織協(xié)調網上新聞工作，指導新聞網站的規(guī)劃和建設，承擔互聯(lián)網新聞國際交流與合作有關工作”；2010年又增設“九局”（網絡新聞協(xié)調局）負責“網絡文化建設和管理的有關指導、協(xié)調和督促等工作”。[7]全國各省市黨委宣傳部門在外宣辦同時掛網絡管理辦公室（簡稱“網管辦”）牌子，作為互聯(lián)網地方主管部門，對包括新聞信息在內的互聯(lián)網內容實行“屬地化管理”。
