【作者簡介】周慶山，北京大學信息管理系；李彥篁，北京大學信息管理系

　　【內(nèi)容提要】內(nèi)容規(guī)制是信息傳播規(guī)制政策中的重要內(nèi)容。新媒體傳播時代要求內(nèi)容規(guī)制，美國、歐盟、英國、德國的案例表明，內(nèi)容規(guī)制政策將向共管制度發(fā)展，且政府應(yīng)謹慎介入。發(fā)達國家和地區(qū)的媒介政策的內(nèi)容規(guī)制的發(fā)展具備逐步貼近民意和差異性規(guī)制的特征，認為規(guī)制應(yīng)重視與外界溝通，未來向共管方向邁進。

　　【關(guān) 鍵 詞】內(nèi)容規(guī)制；傳播政策；共管機制；歐美

　　規(guī)制理論(regulation theories)甚多，皆涉及“政府介入”之概念。政府“態(tài)度”的差別，導致介入的過程中互動或管理產(chǎn)業(yè)的方式、作為、效果等差異顯著。本文嘗試著從內(nèi)容規(guī)制的理論和實踐來探討歐美各國的傳播規(guī)制政策，希望能對數(shù)字時代的傳播政策有所啟示。

　　一、內(nèi)容規(guī)制

　　(一)內(nèi)容規(guī)制的緣起：內(nèi)容產(chǎn)業(yè)

　　文化或內(nèi)容產(chǎn)業(yè)在當今全球化時代往往被看成國家的“軟實力”(soft power)，除美國外，歐盟、韓國等現(xiàn)今文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的國家或地區(qū)，對內(nèi)輔導鼓勵內(nèi)容產(chǎn)業(yè)不遺余力，對外更是大力推動發(fā)展。歐盟因為重視文化的傳統(tǒng)，對內(nèi)容、文化產(chǎn)出一直都高度關(guān)注，內(nèi)容產(chǎn)業(yè)、新媒體與數(shù)字傳播發(fā)展的結(jié)合更是不落人后。韓國則因為想在國際上建立文化產(chǎn)業(yè)品牌，國家也全力發(fā)展內(nèi)容產(chǎn)業(yè)。各國政府一方面鼓勵內(nèi)容發(fā)展，但另一方面又對新媒體所建構(gòu)的數(shù)字傳播如網(wǎng)上引發(fā)的種種爭議常常束手無策，研究內(nèi)容規(guī)制就顯得尤為重要，并由于這些新現(xiàn)象，研究較過去更為復雜也更具挑戰(zhàn)。

　　英國《衛(wèi)報》專欄作家奧立佛·貝克漢(Oliver Burkeman)表示：近年來對網(wǎng)絡(luò)的許多爭議紛紛占據(jù)新聞版面，這些爭論包括部分國家的網(wǎng)絡(luò)防火墻、維基解密、知識產(chǎn)權(quán)與隱私權(quán)問題、英國政府打算擴大偵查電子郵件的權(quán)限、Facebook與隱私問題、色情與恐怖活動、還有電腦黑客組織Anonymous和LulzSec等的網(wǎng)絡(luò)攻擊事件，這些問題其實都可歸根于一個基本問題，即互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)究竟應(yīng)該是一個“開放”場域，一個充滿無拘無束言論、個人組合與眾多混亂之處；還是應(yīng)該維持“封閉”和受管制的狀態(tài)，隸屬現(xiàn)行政治、管制和法律的管轄架構(gòu)之下[1]？

　　20世紀就傳播而言是所謂的大眾媒介世紀，內(nèi)容產(chǎn)制大都以“大眾”為主要思維，因為在工業(yè)社會的大眾媒介往往組織較大，并由專業(yè)工作者或從業(yè)人員來進行產(chǎn)制流程的控管，因此規(guī)制者只要將媒體組織與專業(yè)者管好，問題就大多在可控制的范圍內(nèi)。而21世紀，人們所面臨的是新媒體時代的媒介組織，專業(yè)工作者所謂的專業(yè)也需要重新定義，使用者同時也是內(nèi)容提供人，因此內(nèi)容產(chǎn)業(yè)就成為本世紀一個嶄新卻又包含傳統(tǒng)行業(yè)的混合概念。

　　(二)新世紀的內(nèi)容規(guī)制

　　既然21世紀內(nèi)容的生產(chǎn)與過去不同，如何管理就成為新的課題。歐盟采用“線性”與“非線性”來區(qū)分所謂的“舊”與“新”媒體，線性服務(wù)系指依固定節(jié)目表播放之服務(wù)，如電視和廣播；非線性服務(wù)則指用戶可從媒體服務(wù)業(yè)者所提供的節(jié)目中，選擇欲接收的特定節(jié)目及決定何時接收之隨選影音媒體服務(wù)，此分類是目前一般最被人接受的一種區(qū)分方式。總體來講，傳統(tǒng)媒介的管制較嚴，而新興媒體屬低度管制為各國較常采用的政策。在規(guī)制法規(guī)方面，有傳統(tǒng)的民、刑法，也有一般的廣播電視法、電信法等；此外，學者江耀國等認為從言論實踐的角度，政府管制言論傳播空間多寡，與其所采取的管制手段屬于“針對言論內(nèi)容的管制(content-based regulation)”或是“內(nèi)容中立的管制(content-neutral regulation)”而有所差異。

　　其次，在整理美國、歐盟、英國、德國等發(fā)達國家及地區(qū)現(xiàn)行法規(guī)對內(nèi)容規(guī)制措施時，發(fā)現(xiàn)其目標均包括：一是管制不適當?shù)拿襟w內(nèi)容(bad content)，如美國聯(lián)邦通信委員會擁有權(quán)力確保廣播電視業(yè)者必須服務(wù)于“公共利益、便利性和必要性”，這一權(quán)力被其作為一種可以對廣播電視業(yè)者強制實施各種節(jié)目規(guī)定的依據(jù)[2]。二是為了促進言論內(nèi)容多元性所做之管制[3]。在討論公共利益與內(nèi)容規(guī)約時，規(guī)約一方面是對負面內(nèi)容的限制，另一方面則鼓勵或強制某些形態(tài)內(nèi)容的播出時間。1996年，在聯(lián)邦通信委員會正式制定的相關(guān)規(guī)則中要求，所有的商業(yè)電視臺每周至少提供3小時定期預定好的節(jié)目，以滿足兒童的教育需求和信息需求。根據(jù)制定的規(guī)則，每家電臺都應(yīng)在早上七點到晚上十點的這段時間內(nèi)，播放一個特定的兒童節(jié)目，每集播出時間至少為30分鐘。兒童節(jié)目不應(yīng)該被其他節(jié)目所取代[4]。

　　二、歐美各國的內(nèi)容規(guī)制

　　歐盟政府2007年推出的《視聽媒體服務(wù)指令》或許未必理想，但畢竟在數(shù)字融合的前提下往前邁了一步，各國也依循著該原則來修改國內(nèi)法令進行管理，并建立起“共同管制”的機制?，F(xiàn)行僅對廣播電視嚴格管控、對于網(wǎng)絡(luò)世界相對不予管制的二分法，在數(shù)字融合之趨勢下確實面臨挑戰(zhàn)；多元網(wǎng)絡(luò)平臺，如：廣播電視、IPTV(網(wǎng)絡(luò)電視)、移動電視、手機電視、WebTV(環(huán)球網(wǎng)電視)、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等的內(nèi)容管理，需要建立起一套有體系的管理思維及法律架構(gòu)。目前，各發(fā)達國家對上述多元平臺的內(nèi)容規(guī)制見表1。

　　(一)共管機制

　　英國對于廣播電視的規(guī)約一向最為完整，依循公共廣播電視的公共服務(wù)精神，其國內(nèi)產(chǎn)制的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)內(nèi)容更成功外銷于世界，如《哈利·波特》系列電影等是既叫好又叫座的成功范例。至于對新興視訊的規(guī)制，英國基本上遵守歐盟《視聽媒體服務(wù)無國界指令》(Audiovisual Media Services Without Frontiers Directive，AVMSD①)所規(guī)定的規(guī)制架構(gòu)，在廣播電視沿襲過去的規(guī)制強度外，對于新媒體平臺則采取較寬松的規(guī)制態(tài)度。如VOD視頻點播服務(wù)被定調(diào)為通過共同管制的方式，指定民間團體為第一線執(zhí)法機制，接受民眾提出有關(guān)內(nèi)容的申訴案件，而由英國的傳媒獨立監(jiān)察機構(gòu)(Office of Communications，Ofcom)擔任個案強制處分的裁決者。另外，對于更具彈性與創(chuàng)新的視聽服務(wù)，例如：移動電視、WebTV、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容等，除采取政府和民間組織機構(gòu)共同管制的方式外，也將業(yè)者間的自律措施納為主要的管制規(guī)范。

　　目前，英國政府在內(nèi)容規(guī)制上重要的核心主要有三項：一是為控制有害的內(nèi)容，以維護新聞與時事的正確性與公正性；二是追求節(jié)目優(yōu)質(zhì)性，以增加種族認同及節(jié)目多元性等；三是發(fā)展數(shù)字化，讓民眾因頻道的增加而有更多的選擇性，并且再輔以“三層管制結(jié)構(gòu)”使得英國媒體得以有一個具有彈性、一致性與公眾性的媒體環(huán)境。

　　在共管機制方面，英國的制度最令人所稱道，不但在法條中清楚呈現(xiàn)，而公民團體的參與也有明確規(guī)定。Ofcom執(zhí)行長Ed Richards于2012年1月25日表示：視聽大眾對于線性廣播電視的規(guī)制仍持高度期待，而對于隨選視聽服務(wù)，他們需要更多的消費者保護機制。

　　由上述發(fā)達國家的例子可以看出，在內(nèi)容規(guī)制方面越來越有朝向“共管機制”的趨勢，特別在一個數(shù)字融合的時代，即使各國均有獨立機關(guān)對通訊傳播產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制，但畢竟科技進步日新月異，完全依賴政府行政體系可能耗費甚巨，并且在時效性和閱聽眾的回應(yīng)性方面較弱，因此，未來各國的共管制度將會得到長足的發(fā)展。