本文分析了改革開(kāi)放以來(lái)影響我國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展的四大關(guān)鍵性制度及其存在的問(wèn)題，并提出了廣告產(chǎn)業(yè)制度優(yōu)化的路徑及策略，即實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型廣告管理制度的轉(zhuǎn)變，以國(guó)家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)為契機(jī)優(yōu)化廣告市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)和扶持媒介廣告公司與企業(yè)廣告公司發(fā)展，強(qiáng)化對(duì)外資并購(gòu)與國(guó)際媒介購(gòu)買公司媒體采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)制。

　　關(guān)鍵詞：廣告；產(chǎn)業(yè)；制度；政府；市場(chǎng)

　　作者簡(jiǎn)介：廖秉宜，系武漢大學(xué)新聞與傳播學(xué)院副教授，博士，珞珈青年學(xué)者

　　基金項(xiàng)目：本文為2013年度湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“基于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)視角的中國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究”（編號(hào)：13g011）、武漢大學(xué)“351人才計(jì)劃”的研究成果之一。

　　廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國(guó)家廣告產(chǎn)業(yè)的制度設(shè)計(jì)有著密切關(guān)聯(lián)，合理的制度設(shè)計(jì)有利于促進(jìn)廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展，反之亦然?？v觀改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)廣告業(yè)，有四大制度對(duì)其影響尤為重大，即政府主導(dǎo)型廣告管理制度、自由競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度、廣告代理制的引進(jìn)與推廣、外資廣告公司的規(guī)制政策。這些制度在一定程度促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也存在突出的不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度缺陷。本文從制度層面審視改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)制度設(shè)計(jì)及其存在的問(wèn)題，由此提出了廣告產(chǎn)業(yè)制度優(yōu)化的策略及路徑。

　　一、廣告產(chǎn)業(yè)制度的歷史回顧

　　（一）政府主導(dǎo)型廣告管理制度

　　廣告管理制度按照政府和市場(chǎng)發(fā)揮作用不同，可以分為政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型。由于不同國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、歷史文化傳統(tǒng)的差異，政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型廣告管理制度選擇也不同。歐美國(guó)家大多采用市場(chǎng)主導(dǎo)型，依靠行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律監(jiān)督，政府起輔助作用。我國(guó)實(shí)行的是政府主導(dǎo)型，具有以下兩方面特點(diǎn)。

　　一是以行政管理為主，行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督為輔。政府主導(dǎo)型廣告管理制度可以充分發(fā)揮政府的行政力量，規(guī)避虛假違法廣告的負(fù)外部性問(wèn)題。例如，政府部門出臺(tái)大量法律法規(guī),并由各級(jí)工商行政管理部門牽頭，分別在1982年、1984年、1986年和1988年四次對(duì)廣告行業(yè)進(jìn)行全面清理整頓。2005年，工商總局會(huì)同有關(guān)部門建立了整治虛假違法廣告專項(xiàng)行動(dòng)部際聯(lián)席會(huì)議制度，之后每年開(kāi)展虛假違法廣告專項(xiàng)整治，發(fā)揮各職能部門作用，形成打擊虛假違法廣告綜合治理機(jī)制。

　　二是政府肩負(fù)廣告市場(chǎng)管理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙重職責(zé)。政府在加強(qiáng)廣告市場(chǎng)監(jiān)管同時(shí)，也出臺(tái)了指導(dǎo)廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文件，如《關(guān)于加快廣告業(yè)發(fā)展的規(guī)劃綱要》、《關(guān)于促進(jìn)廣告業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)廣告戰(zhàn)略實(shí)施的意見(jiàn)》、《廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等。

　?。ǘ┳杂筛?jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度

　　我國(guó)實(shí)行的是自由競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)各種所有制類型廣告公司的發(fā)展。政府部門雖然對(duì)廣告公司成立設(shè)置一定條件，但是準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)非常低，基本上不構(gòu)成市場(chǎng)進(jìn)入障礙。

　　國(guó)務(wù)院1982年出臺(tái)了《廣告管理暫行條例》規(guī)定，“專營(yíng)廣告的廣告公司和兼營(yíng)或者代理廣告業(yè)務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位，必須按照工商企業(yè)登記管理?xiàng)l例規(guī)定，申請(qǐng)登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。承辦外商廣告的單位，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市以上進(jìn)出口管理委員會(huì)審查同意。私人不得經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)?！边@一時(shí)期對(duì)外商投資企業(yè)和私營(yíng)廣告企業(yè)有嚴(yán)格限制，鼓勵(lì)國(guó)有和集體所有制廣告企業(yè)發(fā)展。1987年出臺(tái)了《廣告管理?xiàng)l例》，允許個(gè)體工商戶經(jīng)營(yíng)廣告業(yè)務(wù)。關(guān)于成立廣告公司的注冊(cè)資金，國(guó)家工商行政管理局1988年發(fā)布了《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》，規(guī)定廣告設(shè)計(jì)和制作企業(yè)注冊(cè)資本不低于10萬(wàn)元，個(gè)體工商戶注冊(cè)資本不低于3萬(wàn)元。1995年頒布了《廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及廣告經(jīng)營(yíng)范圍核定用語(yǔ)規(guī)范》，規(guī)定成立綜合型廣告企業(yè)，注冊(cè)資本不少于50萬(wàn)元。自由競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，客觀上促進(jìn)了廣告公司數(shù)量的急劇增加，但也加劇了廣告市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

　　（三）廣告代理制的引進(jìn)與推廣

　　歐美廣告代理制模式，可以概括為在廣告活動(dòng)中，廣告主、廣告公司、廣告媒介之間明確分工，廣告公司獨(dú)立于媒體和企業(yè)，廣告主委托廣告公司制定和實(shí)施廣告計(jì)劃，廣告媒介通過(guò)廣告公司尋求廣告客戶的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。

　　上世紀(jì)80年代，中國(guó)廣告業(yè)界、學(xué)界和政界開(kāi)始探討廣告公司、廣告主與廣告媒介合作模式問(wèn)題，即廣告代理模式，歐美廣告代理制作為成功范式被國(guó)內(nèi)引進(jìn)和推廣。1990年，國(guó)家工商行政管理局發(fā)布了《關(guān)于在溫州市試行廣告代理制的若干規(guī)定》，指出凡溫州市企事業(yè)單位、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶在國(guó)內(nèi)通過(guò)報(bào)紙、雜志、廣播、電視、路牌等媒介發(fā)布廣告，必須委托經(jīng)溫州市工商行政管理局核準(zhǔn)的有“承攬”或“代理”廣告業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍的廣告經(jīng)營(yíng)單位發(fā)布或代理。1993年，下發(fā)了《關(guān)于在部分城市進(jìn)行廣告代理制和廣告發(fā)布前審查試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，要求廣告客戶必須委托有相應(yīng)經(jīng)營(yíng)資格的廣告公司代理廣告業(yè)務(wù)，不得直接通過(guò)報(bào)社、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)發(fā)布廣告。兼營(yíng)廣告業(yè)務(wù)的報(bào)社、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)，必須通過(guò)有相應(yīng)經(jīng)營(yíng)資格的廣告公司代理，方可發(fā)布廣告（分類廣告除外）。1990年溫州試點(diǎn)到1993年部分城市推廣，從制度層面確立了我國(guó)廣告代理制。

　　（四）外資廣告公司的規(guī)制政策

　　我國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)外資政策總體比較寬松，鼓勵(lì)發(fā)展中外合資廣告公司，但是對(duì)于外商投資廣告企業(yè)也設(shè)置了一定進(jìn)入條件。

　　關(guān)于外商投資廣告企業(yè)注冊(cè)資本、年經(jīng)營(yíng)額和客戶數(shù)量的規(guī)定：1994年，政府出臺(tái)了《關(guān)于設(shè)立外商投資廣告企業(yè)的若干規(guī)定》，要求設(shè)立外商投資廣告企業(yè)，注冊(cè)資本不低于30萬(wàn)美元。申請(qǐng)?jiān)O(shè)立分支機(jī)構(gòu)的外商投資廣告企業(yè)，注冊(cè)資本全部繳清；年?duì)I業(yè)額不低于2000萬(wàn)元人民幣；分支機(jī)構(gòu)所在地須有3個(gè)以上相對(duì)固定廣告客戶。2004年出臺(tái)和2008年修訂的《外商投資廣告企業(yè)管理規(guī)定》，對(duì)廣告客戶數(shù)量不再作要求。

　　關(guān)于中外合資廣告公司中股權(quán)的規(guī)定：1986年，第一家合資廣告企業(yè)——電揚(yáng)廣告公司成立，然而國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)合資廣告公司股權(quán)問(wèn)題做出規(guī)定。1995年發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行了<關(guān)于設(shè)立外商投資廣告企業(yè)的若干規(guī)定>有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出外商投資廣告企業(yè)必須中方控股。2004年通過(guò)了《外商投資廣告企業(yè)管理規(guī)定》，允許外資擁有中外合營(yíng)廣告企業(yè)多數(shù)股權(quán)，但股權(quán)比例最高不超過(guò)70%，2005年12月10日起，允許設(shè)立外資廣告企業(yè)。

　　關(guān)于媒介購(gòu)買公司核銷的規(guī)定：國(guó)際媒介購(gòu)買公司龐大媒介購(gòu)買量對(duì)傳媒和廣告業(yè)構(gòu)成了極大威脅，1998年，工商總局下發(fā)了《關(guān)于停止核準(zhǔn)登記媒介購(gòu)買企業(yè)的通知》，要求各地一律不得受理媒介購(gòu)買企業(yè)設(shè)立登記申請(qǐng)；已經(jīng)辦理了核準(zhǔn)登記手續(xù)的，應(yīng)將核準(zhǔn)的媒介時(shí)間、版面批發(fā)和零售經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目予以核銷。