本文分析了改革開放以來影響我國廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展的四大關(guān)鍵性制度及其存在的問題，并提出了廣告產(chǎn)業(yè)制度優(yōu)化的路徑及策略，即實現(xiàn)由政府主導型向市場主導型廣告管理制度的轉(zhuǎn)變，以國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)為契機優(yōu)化廣告市場結(jié)構(gòu)，鼓勵和扶持媒介廣告公司與企業(yè)廣告公司發(fā)展，強化對外資并購與國際媒介購買公司媒體采購活動的規(guī)制。

　　關(guān)鍵詞：廣告；產(chǎn)業(yè)；制度；政府；市場

　　作者簡介：廖秉宜，系武漢大學新聞與傳播學院副教授，博士，珞珈青年學者

　　基金項目：本文為2013年度湖北省教育廳人文社會科學研究項目“基于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)視角的中國廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究”（編號：13g011）、武漢大學“351人才計劃”的研究成果之一。

　　廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國家廣告產(chǎn)業(yè)的制度設(shè)計有著密切關(guān)聯(lián)，合理的制度設(shè)計有利于促進廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展，反之亦然?？v觀改革開放以來的中國廣告業(yè)，有四大制度對其影響尤為重大，即政府主導型廣告管理制度、自由競爭的產(chǎn)業(yè)準入制度、廣告代理制的引進與推廣、外資廣告公司的規(guī)制政策。這些制度在一定程度促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也存在突出的不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度缺陷。本文從制度層面審視改革開放以來我國廣告產(chǎn)業(yè)制度設(shè)計及其存在的問題，由此提出了廣告產(chǎn)業(yè)制度優(yōu)化的策略及路徑。

　　一、廣告產(chǎn)業(yè)制度的歷史回顧

　　（一）政府主導型廣告管理制度

　　廣告管理制度按照政府和市場發(fā)揮作用不同，可以分為政府主導型和市場主導型。由于不同國家社會經(jīng)濟制度、經(jīng)濟發(fā)展階段、歷史文化傳統(tǒng)的差異，政府主導型和市場主導型廣告管理制度選擇也不同。歐美國家大多采用市場主導型，依靠行業(yè)協(xié)會進行自律監(jiān)督，政府起輔助作用。我國實行的是政府主導型，具有以下兩方面特點。

　　一是以行政管理為主，行業(yè)自律和社會監(jiān)督為輔。政府主導型廣告管理制度可以充分發(fā)揮政府的行政力量，規(guī)避虛假違法廣告的負外部性問題。例如，政府部門出臺大量法律法規(guī),并由各級工商行政管理部門牽頭，分別在1982年、1984年、1986年和1988年四次對廣告行業(yè)進行全面清理整頓。2005年，工商總局會同有關(guān)部門建立了整治虛假違法廣告專項行動部際聯(lián)席會議制度，之后每年開展虛假違法廣告專項整治，發(fā)揮各職能部門作用，形成打擊虛假違法廣告綜合治理機制。

　　二是政府肩負廣告市場管理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙重職責。政府在加強廣告市場監(jiān)管同時，也出臺了指導廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文件，如《關(guān)于加快廣告業(yè)發(fā)展的規(guī)劃綱要》、《關(guān)于促進廣告業(yè)發(fā)展的指導意見》、《關(guān)于推進廣告戰(zhàn)略實施的意見》、《廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等。

　　（二）自由競爭的產(chǎn)業(yè)準入制度

　　我國實行的是自由競爭的產(chǎn)業(yè)準入制度，鼓勵各種所有制類型廣告公司的發(fā)展。政府部門雖然對廣告公司成立設(shè)置一定條件，但是準入標準非常低，基本上不構(gòu)成市場進入障礙。

　　國務(wù)院1982年出臺了《廣告管理暫行條例》規(guī)定，“專營廣告的廣告公司和兼營或者代理廣告業(yè)務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位，必須按照工商企業(yè)登記管理條例規(guī)定，申請登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。承辦外商廣告的單位，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市以上進出口管理委員會審查同意。私人不得經(jīng)營廣告業(yè)務(wù)。”這一時期對外商投資企業(yè)和私營廣告企業(yè)有嚴格限制，鼓勵國有和集體所有制廣告企業(yè)發(fā)展。1987年出臺了《廣告管理條例》，允許個體工商戶經(jīng)營廣告業(yè)務(wù)。關(guān)于成立廣告公司的注冊資金，國家工商行政管理局1988年發(fā)布了《企業(yè)法人登記管理條例施行細則》，規(guī)定廣告設(shè)計和制作企業(yè)注冊資本不低于10萬元，個體工商戶注冊資本不低于3萬元。1995年頒布了《廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者資質(zhì)標準及廣告經(jīng)營范圍核定用語規(guī)范》，規(guī)定成立綜合型廣告企業(yè)，注冊資本不少于50萬元。自由競爭的產(chǎn)業(yè)準入制度，客觀上促進了廣告公司數(shù)量的急劇增加，但也加劇了廣告市場競爭。

　?。ㄈV告代理制的引進與推廣

　　歐美廣告代理制模式，可以概括為在廣告活動中，廣告主、廣告公司、廣告媒介之間明確分工，廣告公司獨立于媒體和企業(yè)，廣告主委托廣告公司制定和實施廣告計劃，廣告媒介通過廣告公司尋求廣告客戶的市場運行機制。

　　上世紀80年代，中國廣告業(yè)界、學界和政界開始探討廣告公司、廣告主與廣告媒介合作模式問題，即廣告代理模式，歐美廣告代理制作為成功范式被國內(nèi)引進和推廣。1990年，國家工商行政管理局發(fā)布了《關(guān)于在溫州市試行廣告代理制的若干規(guī)定》，指出凡溫州市企事業(yè)單位、私營企業(yè)、個體工商戶在國內(nèi)通過報紙、雜志、廣播、電視、路牌等媒介發(fā)布廣告，必須委托經(jīng)溫州市工商行政管理局核準的有“承攬”或“代理”廣告業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍的廣告經(jīng)營單位發(fā)布或代理。1993年，下發(fā)了《關(guān)于在部分城市進行廣告代理制和廣告發(fā)布前審查試點工作的意見》，要求廣告客戶必須委托有相應(yīng)經(jīng)營資格的廣告公司代理廣告業(yè)務(wù)，不得直接通過報社、廣播電臺、電視臺發(fā)布廣告。兼營廣告業(yè)務(wù)的報社、廣播電臺、電視臺，必須通過有相應(yīng)經(jīng)營資格的廣告公司代理，方可發(fā)布廣告（分類廣告除外）。1990年溫州試點到1993年部分城市推廣，從制度層面確立了我國廣告代理制。

　?。ㄋ模┩赓Y廣告公司的規(guī)制政策

　　我國廣告產(chǎn)業(yè)外資政策總體比較寬松，鼓勵發(fā)展中外合資廣告公司，但是對于外商投資廣告企業(yè)也設(shè)置了一定進入條件。

　　關(guān)于外商投資廣告企業(yè)注冊資本、年經(jīng)營額和客戶數(shù)量的規(guī)定：1994年，政府出臺了《關(guān)于設(shè)立外商投資廣告企業(yè)的若干規(guī)定》，要求設(shè)立外商投資廣告企業(yè)，注冊資本不低于30萬美元。申請設(shè)立分支機構(gòu)的外商投資廣告企業(yè)，注冊資本全部繳清；年營業(yè)額不低于2000萬元人民幣；分支機構(gòu)所在地須有3個以上相對固定廣告客戶。2004年出臺和2008年修訂的《外商投資廣告企業(yè)管理規(guī)定》，對廣告客戶數(shù)量不再作要求。

　　關(guān)于中外合資廣告公司中股權(quán)的規(guī)定：1986年，第一家合資廣告企業(yè)——電揚廣告公司成立，然而國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)并沒有對合資廣告公司股權(quán)問題做出規(guī)定。1995年發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行了<關(guān)于設(shè)立外商投資廣告企業(yè)的若干規(guī)定>有關(guān)問題的通知》，提出外商投資廣告企業(yè)必須中方控股。2004年通過了《外商投資廣告企業(yè)管理規(guī)定》，允許外資擁有中外合營廣告企業(yè)多數(shù)股權(quán)，但股權(quán)比例最高不超過70%，2005年12月10日起，允許設(shè)立外資廣告企業(yè)。

　　關(guān)于媒介購買公司核銷的規(guī)定：國際媒介購買公司龐大媒介購買量對傳媒和廣告業(yè)構(gòu)成了極大威脅，1998年，工商總局下發(fā)了《關(guān)于停止核準登記媒介購買企業(yè)的通知》，要求各地一律不得受理媒介購買企業(yè)設(shè)立登記申請；已經(jīng)辦理了核準登記手續(xù)的，應(yīng)將核準的媒介時間、版面批發(fā)和零售經(jīng)營項目予以核銷。