對20年來我國互聯(lián)網新聞信息管理制度的考察
發(fā)布時間：2020-10-14 17:01:41 點擊次數：122
新聞信息是我國互聯(lián)網信息管理的重要對象。從1994年接入互聯(lián)網以來，我國就開始著手互聯(lián)網信息管理行政立法，目前已形成一整套管理網絡新聞的制度。本文對20年來形成的我國互聯(lián)網新聞信息管理制度文本進行系統(tǒng)梳理，對互聯(lián)網新聞歸口管理、新聞登載的行政許可制、網絡新聞采訪權限制、網絡視聽新聞管理、新聞跟帖實名制等互聯(lián)網新聞管理的重要問題分別進行了論述，并在推動互聯(lián)網新聞管理法治化的視角下，對現(xiàn)有管理制度的合法性、有效性提出若干思考。
關鍵詞：互聯(lián)網新聞信息;政府管理;行政許可制;網絡新聞采訪權;實名制;互聯(lián)網;新聞信息;管理制度;行政許可;網站
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【內容提要】新聞信息是我國互聯(lián)網信息管理的重要對象。從1994年接入互聯(lián)網以來，我國就開始著手互聯(lián)網信息管理行政立法，目前已形成一整套管理網絡新聞的制度。本文對20年來形成的我國互聯(lián)網新聞信息管理制度文本進行系統(tǒng)梳理，對互聯(lián)網新聞歸口管理、新聞登載的行政許可制、網絡新聞采訪權限制、網絡視聽新聞管理、新聞跟帖實名制等互聯(lián)網新聞管理的重要問題分別進行了論述，并在推動互聯(lián)網新聞管理法治化的視角下，對現(xiàn)有管理制度的合法性、有效性提出若干思考。
【關 鍵 詞】互聯(lián)網新聞信息 政府管理 行政許可制 網絡新聞采訪權 實名制
從1994年接入互聯(lián)網以來，新聞信息就是我國互聯(lián)網信息管理的重要對象。經過20年探索，目前已形成一套復雜的互聯(lián)網新聞信息管理制度。從制度文本看，我國總體上延續(xù)并移植前互聯(lián)網時代對傳統(tǒng)媒體新聞宣傳工作的管理思路和做法來管理網絡新聞信息，但網絡新聞傳播畢竟具有區(qū)別于傳統(tǒng)媒體的新特征，互聯(lián)網技術進步對管理制度不斷提出新的挑戰(zhàn)。我國對互聯(lián)網新聞信息的行政立法，在管理分工、管理內容、制度架構等諸多方面均呈現(xiàn)出較明顯的不確定性，政府行政立法隨著互聯(lián)網發(fā)展不斷調整，帶有較為濃重的“規(guī)制摸索”特征，很多做法還有待在政府主管部門確定的“推動互聯(lián)網新聞管理法治化”目標視野下進一步改進和完善。
一、政府主導下的互聯(lián)網新聞行政立法與多頭管理
我國互聯(lián)網新聞信息管理制度體現(xiàn)為政府主導下的效力等級較低的行政部門立法，多部門齊抓共管則形成了“多頭管理”模式，造成的規(guī)制重疊、規(guī)制沖突等弊端日益明顯。
在互聯(lián)網發(fā)展之初，政府對互聯(lián)網的認識較為有限，管理重點為“計算機信息系統(tǒng)安全”、“維護公共秩序和社會穩(wěn)定”，之后才涉及網絡新聞信息的管理。
1995年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就“加強電腦資訊網絡國際聯(lián)網管理”發(fā)出的一則通知，首次就互聯(lián)網信息帶來的便利和害處做出評估，為隨后各類互聯(lián)網管理措施的相繼出臺“定了調”。[1]
該階段先后頒布的法規(guī)、規(guī)章有：《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》（1994年2月18日，國務院）、《關于對與國際聯(lián)網的計算機信息系統(tǒng)進行備案工作的通知》（1996年1月29日，公安部）、《計算機信息網絡國際聯(lián)網安全保護管理辦法》（1997年12月30日，公安部）、《利用互聯(lián)網絡開展對外宣傳暫行規(guī)定》[2]（1997年3月，國務院新聞辦公室、新聞出版總署）、《計算機信息系統(tǒng)國際聯(lián)網保密管理規(guī)定》 （2000年1月1日，國家保密局）、《互聯(lián)網出版管理暫行規(guī)定》[3]（2002年8月1日，新聞出版總署、信息產業(yè)部）、《互聯(lián)網文化管理暫行規(guī)定》[4]（文化部）等。
該階段立法對網絡信息內容的要求逐漸變得具體清晰。公安部制定的部門規(guī)章《計算機信息網絡國際聯(lián)網安全保護管理辦法》規(guī)定了九種信息“不得在互聯(lián)網上制作、復制、發(fā)布、傳播”，甚至“不準查閱”：
（一）煽動抗拒、破壞憲法和法律、行政法規(guī)實施的；（二）煽動顛覆國家政權，推翻社會主義制度的；（三）煽動分裂國家、破壞國家統(tǒng)一的；（四）煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結的；（五）捏造或者歪曲事實，散布謠言，擾亂社會秩序的；（六）宣揚封建迷信、淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖，教唆犯罪的；（七）公然侮辱他人或者捏造事實誹謗他人的；（八）損害國家機關信譽的；（九）其他違反憲法和法律、行政法規(guī)的。
這是互聯(lián)網立法首次對互聯(lián)網信息內容做出限制性規(guī)定。這九種“非法信息”簡稱為“九不準”或“禁載九條”，被之后出臺的幾乎所有互聯(lián)網信息法規(guī)所繼承，同樣成為對網絡新聞內容的規(guī)范要求，是互聯(lián)網站登載新聞不得碰觸的“紅線”。
1996年8月23日，郵電部發(fā)布通告，規(guī)定網絡服務商不得播發(fā)政治性新聞信息。當時互聯(lián)網信息服務主管部門尚未明確。
1997年3月，中央外宣辦（國務院新聞辦公室）和新聞出版總署發(fā)布的《利用互聯(lián)網絡開展對外宣傳暫行規(guī)定》，是中國政府對網絡媒體管理的第一個規(guī)范性文件。該文件明確了“積極支持、促進發(fā)展、宏觀指導、歸口管理”的我國利用網絡對外新聞宣傳的基本方針，還決定國務院新聞辦公室（以下簡稱“國新辦”）為網絡新聞宣傳工作的主管部門，統(tǒng)籌協(xié)調新聞宣傳進入國際互聯(lián)網絡的有關問題。之后的互聯(lián)網新聞管理立法，也明確國新辦為互聯(lián)網新聞信息服務主管部門。信息產業(yè)部（現(xiàn)為工業(yè)和信息化部）、廣電總局（為網絡視聽新聞節(jié)目的主管部門）、新聞出版總署（2013年3月，廣電總局和新聞出版總署合并為國家新聞出版廣電總局）、文化部、公安部等為協(xié)管部門。
2011年5月，國家互聯(lián)網信息辦公室（以下簡稱“國信辦”）成立，該機構與國新辦實行“一個機構兩塊牌子”，代替國新辦行使互聯(lián)網新聞信息服務管理職責，集中統(tǒng)一“負責網絡新聞業(yè)務及其他相關業(yè)務的審批和日常監(jiān)管”，整合我國互聯(lián)網“政出多門”的多頭管理體制，以實現(xiàn)互聯(lián)網管理部門和權限的統(tǒng)一。
2012年6月向社會公開征求意見的《互聯(lián)網信息服務管理辦法》（修訂草案征求意見稿）確認了這一新的制度設計。明確國信辦為我國互聯(lián)網信息內容主管部門，除了主管互聯(lián)網新聞信息服務，還要求：“依照職責負責互聯(lián)網信息內容管理，協(xié)調國務院電信主管部門、國務院公安部門及其他相關部門對互聯(lián)網信息內容實施監(jiān)督管理。”[5]但“國務院其他有關部門在各自職責范圍內對互聯(lián)網信息服務實施管理”。[6]表明國信辦并不會取代其他主管部門，成為唯一的互聯(lián)網信息內容主管部門。新聞出版總署、廣電總局、文化部等還對網絡出版、網絡視聽節(jié)目、網絡文化內容等行使行政主管職責。因此可以判斷，未來還將繼續(xù)維持互聯(lián)網“多頭管理”的格局。
我國互聯(lián)網新聞管理部門的具體機構設置，國新辦（國信辦）下設的“五局”主要職能為“組織協(xié)調網上新聞工作，指導新聞網站的規(guī)劃和建設，承擔互聯(lián)網新聞國際交流與合作有關工作”；2010年又增設“九局”（網絡新聞協(xié)調局）負責“網絡文化建設和管理的有關指導、協(xié)調和督促等工作”。[7]全國各省市黨委宣傳部門在外宣辦同時掛網絡管理辦公室（簡稱“網管辦”）牌子，作為互聯(lián)網地方主管部門，對包括新聞信息在內的互聯(lián)網內容實行“屬地化管理”。
